Clasificación de predios en el Perú: Definición y Tipos

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Predio es un término que se utiliza usualmente para referirse a los bienes inmuebles, especialmente a las edificaciones, pero ¿cuál es su significado realmente y cuál es su clasificación?. En este artículo, elaborado en base al texto Derechos reales de Aníbal Torres Vásquez, explicaremos de manera sencilla sobre la clasificación de predios en el Perú.

1. Concepto de predio

El predio (del lat. Praedium: finca fundo), denominado también finca, hacienda, propiedad territorial, es una extensión delimitada de terreno rústico o urbano, con edificación o sin ella, que comprende el suelo, subsuelo y sobresuelo. Son predios, por ejemplo, los lotes de terreno urbano o rústico, las casas, las casas, departamentos, campos deportivos, fundos rústicos, etc. El predio es el bien inmueble por excelencia. Tiene gran relevancia económica. En épocas previas a la industrialización fue el símbolo de riqueza y prosperidad[1].

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La propiedad predial es el derecho real que otorga todos los poderes de usar, gozar, disponer material y jurídicamente, y reivindicar un predio, dentro de los límites de la ley y en armonía con el interés general. Frente a los poderes del propietario (función atributiva) están los derechos de terceros y el interés general (función defensiva)[2].

2. Clasificación de los predios

2.1. Por la naturaleza de sus propietarios

Por la naturaleza de sus propietarios, los predios pueden ser de dominio del Estado o de propiedad de los particulares.

2.1.1. Predios del Estado

Los predios del Estado se distinguen en predios de dominio público y de dominio privado.

1) Predios de dominio público

Son los que están afectados a la utilidad pública (mar, playas, recursos naturales, palacio de justicia, etc.) o sea, al uso de todos, a un servicio a la comunidad o al interés nacional, por ello son inalienables (no se pueden adquirir por prescripción) e inembargables[3].

Algunos de estos bienes pueden ser entregados a particulares en concesión, v. gr., los recursos naturales, renovables (se pueden restaurar por procesos naturales a una velocidad mayor a su consumo: bosques[4], energía hidroeléctrica, etc.) o no renovables (no pueden ser producidos o regenerados: minerales, hidrocarburos, etc.) son de dominio público en su fuente, pero una vez explorados por el concesionario pasan a ser de su dominio privado[5].

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Lo que hace que un bien del Estado tenga la condición de dominio público es su afectación al servicio y uso públicos, razón por la que se encuentran fuera tráfico jurídico, no pueden ser adquiridos por los particulares. Sin embargo, el Estado, sin afectar el uso y goce popular del bien, puede conceder su uso exclusivo, bajo ciertas condiciones, por ejemplo, para instalar puestos de venta de mercaderías en ferias, para estacionamiento de vehículos, etc.

El Estado es un administrador de los predios de dominio público, reglamenta su uso por los particulares; carece de todas las facultades de un propietario, no los puede usar y disfrutar en exclusividad, no puede disponerlos o gravarlos, pero si puede reivindicarlos, hacer uso de los interdictos y acciones posesorias, puede disponer de sus frutos, v.gr., de los cortes de los bosques, puede conceder permisos para la realización de ciertas actividades, etc.

El art. 73 de la Constitución diferencia entre bienes de dominio público y bienes de uso público, entre los cuales existe una relación de género a especie:

A los bienes de dominio público nos hemos referido antes. Los bienes de uso público son los bienes de dominio público destinados a servicios públicos (colegios, hospitales, cuarteles del ejército, parques públicos, plazas, calles, puentes, caminos, etc.); no pueden ser transferidos en propiedad, pero «pueden ser concedidos a los particulares conforme a la ley, para su aprovechamiento económico». Por ejemplo, el Estado puede entregar un camino en concesión a una persona particular para que realice obras de mejoramiento y cobre peaje a cada vehículo que circula, a fin de que recupere su inversión y obtenga una utilidad.

La desafectación de un bien de dominio público, al dominio privado del Estado procederá cuando haya perdido la naturaleza o condición apropiada para su uso público o para prestar un servicio público[6]

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2) Predios de dominio privado

Son los bienes del Estado que no están afectados a la satisfacción de intereses y finalidades públicas. Se originan en un interés privado, por ello son alienables: pueden ser transferidos a particulares o entidades públicas, pueden ser gravados, embargados por los acreedores del Estado, pero no pueden ser adquiridos por prescripción. El Estado tiene y puede ejercer sobre ellos sus derechos reales de propiedad, posesión, uso, superficie, usufructo, etc., como cualquier particular.

La Ley N° 29618 establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara la imprescriptibilidad los bienes inmuebles de dominio privado del Estado. La finalidad de esta ley es proteger la propiedad estatal de las invasiones y del tráfico ilegal de tierras.

Los bienes del Estado están regulados por la Ley N.° 29151[7], La General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, publicada el 15.3.2008, y su Reglamento dado por D. S. N.° 007-2008-VIVIENDA; la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades[8] el D. Leg. N.° 1192, publicado el 23.8.2015, modificado por el D. Leg. N.° 1366, que aprueba Ley Marco de Adquisición y Expropiación de Inmuebles, Transferencia de de Inmuebles de Propiedad del Estado, Liberación de Interferencias y Dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura.

La Ley N.° 29618 establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal, lo que ocurrió el 25 de noviembre del 2010.

El D. Leg. N.° 1989 regula el Régimen Temporal Extraordinario Formalización Titulación de Predios Rurales. El art. 11 del D. S. N.° 009-2017-MINAGRI que modifica el D. S. N.° 032-2008-VIVIENDA, Reglamento de este Decreto Legislativo, dispone:

Artículo 11.- De la formalización y titulación de predios rústicos de propiedad del Estado

Los poseedores de un predio rústico de propiedad del Estado, destinado íntegramente a la actividad agropecuaria, que se encuentren en posesión del predio, podrán regularizar su situación jurídica cumpliendo los requisitos establecidos en la presente norma; siempre que dicha posesión se hubiera iniciado hasta antes del 25 de noviembre del 2010.

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El procedimiento de formalización y titulación de predios rústicos de propiedad del Estado se inicia de oficio y de manera progresiva, en las Unidades Territoriales que el órgano formalizador determine y programe.

No resulta de aplicación en las áreas materia de de exclusión contempladas en el artículo 3 del presente Reglamento, ni en el ámbito del territorio de comunidades campesinas y nativas, se encuentren estas y/o aquellas tituladas o no.

2.1.2. Predios de propiedad de los particulares

Los predios de los particulares son los que pertenecen a las per rurales o jurídicas privadas. Tradicionalmente están regulados por el Derecho privado, pero también, cada vez con mayor intensidad, por el Derecho público.

El Código Civil solamente se regula los bienes cuyos titulares son particulares.

2.2. Por su ubicación y destino

Por su ubicación y destino, los predios se clasifican en predios rústicos (agrícolas, ganaderos, forestales, etc.)[9], y predios urbanos (destinados a la vivienda comercio, industria, etc.).

Son predios rústicos los susceptibles de tener un uso agrario: entre otras, están comprendidas las tierras de uso agrícola, de pastoreo, las tierras con recursos forestales y de fauna, las tierras eriazas, así como, las riberas y márgenes de álveos y cauces de ríos; y en general, cualquier otra denominación legal que reciba el suelo del territorio peruano. El régimen jurídico de las tierras agrícolas rige por el Código Civil.

Y la Ley N.° 26505, Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas (Ley de tierras).

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En general, los predios rústicos están ubicados en las afueras de un centro poblado y están destinados a tareas rurales, mientras que los predios urbanos están ubicados en sitios poblados.

En el art. 39 del D. S. N.° 009-2017, que modifica el D. S. N.° 032-2008-VIVIENDA, Reglamento del D. Leg. N.° 1089 (Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Rurales), amplía el plazo para la regularización de los derechos de posesión de los agricultores en predios de propiedad privada a cinco años de posesión directa, pacífica y pública y como propietario, lo que deberá cumplir hasta antes del 24 de junio del 2017. El proceso de prescripción adquisitiva de dominio se inicia de oficio en las Unidades Territoriales que el órgano formalizador previamente determina [11].

El Reglamento Nacional de Edificaciones, aprobado por D. S. N. 011-2006-Vivienda, publicado el 8.6.2006, en la norma G40 da las siguientes definiciones:

Terreno rústico: Unidad inmobiliaria constituida por una superficie de terreno no habilitada para uso urbano y que por lo tanto no cuenta con accesibilidad, sistema de abastecimiento de agua, sistema de desagües, abastecimiento de energía eléctrica, redes de iluminación pública pistas ni veredas.

Terrenos eriazos: Son las tierras improductivas por falta o exceso de agua.

Terreno urbano: Es el predio habilitado para uso urbano, que cuenta con los servicios de accesibilidad, sistema de abastecimiento de agua, de desagüe, energía eléctrica, redes de iluminación pública. Ha sido sometido a un proceso administrativo para adquirir esta condición. Puede o no contar con pistas y veredas.

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La habilitación de un predio rústico en urbano comprende dos etapas:

1) be aprobación del proyecto por la municipalidad; y

2) la recepción de obras[12]. En cada una, la Municipalidad emite una resolución que puede inscribirse en Registro Público. Respecto de los terrenos urbanos, la Municipalidad emited certificado de parámetros urbanísticos y edificatorios.

Áreas de expansión urbana. Son las tierras destinadas para futuras habilitaciones urbanas.

En una ciudad pueden existir tierras de uso urbano o rural. A estas últimas se les conoce como islas rurales, ya que todavía no han sido objeto de urbanización o de constitución de hecho en predios urbanos. Es el aprovechamiento económico el que determina si un predio es urbano o rústico, independientemente de si se encuentra en el campo o en la ciudad.

La Ley N.° 28294, Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el Registro de Predios. El art. 13 del Reglamento de esta ley aprobado por D. S. N.° 005-2006-JUS, dispone:

Art. 13. Clasificación de los predios. Para los efectos de la Ley y el presente Reglamento, los predios se clasifican en urbanos y rurales de acuerdo con lo siguiente:

a) Se consideran como predios urbanos a los predios habilitados para dicho fin y todos los demás predios considerados como conformantes del área urbana según lo establecido en el Plan de Acondicionamiento Territorial aprobado por la Municipalidad respectiva.

b) Se considerarán como predios rurales aquellos predios ubicados fuera de la zona urbana calificada como tal en los planes de acondicionamiento territorial aprobados por la Municipalidad respectiva.

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[1] Decreto Supremo N.° 005-2018-JUS que modifica al Decreto Supremo N.° 005-2006, que Aprueban Reglamento de la Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su vinculación en el Registro de Predios, Ley N.° 28294, en el literal s) del artículo 3 define al predio en los términos siguientes: Predio es la superficie delimitada por una línea poligonal continua y cerrada; y se extiende al subsuelo y al sobresuelo, comprendidos dentro de los planos verticales del perímetro superficial excluyéndose del suelo y subsuelo a los recursos naturales, los yacimientos, restos arqueológicos y otros bienes regidos por leyes especiales.

[2] El derecho a la propiedad «se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley» (art. 70 la Constitución). La propiedad «debe ejercerse en armonía con el interés social y dentro de los límites de la ley»  (art. 923 del CC).

[3] El Tribunal Constitucional en la STC acumulados N.° 015-2001-AI/TC, 016-2001 AI/TC y 004-2002-AI/TC, define al dominio público como la forma de propiedad especial, afectada al uso de todos, a un servicio a la comunidad o al interés nacional, es decir, que está destinada a la satisfacción de intereses y finalidades públicas y, por ello, como expresa el artículo 73 de la Constitución, tiene las características de bienes inalienables e imprescriptibles, además de inembargables.

[4] Deben ser explotados teniendo en cuenta su capacidad de renovación, evitando su sobre-explotación y reponiéndolos cualitativamente y cuantitativamente. La Ley N.° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, en su art. 1 señala que la Ley tiene por finalidad promover la conservación, la protección, el incremento y el uso sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre dentro del territorio nacional, integrando su manejo con el mantenimiento y mejora de los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre su manejo con el mantenimiento y mejora de los servicios de los ecosistemas forestales y de los otros ecosistemas de vegetación silvestre, en armonía con el interés social, económico y ambiental de la como impulsar el desarrollo forestal, mejorar su competitividad, generar y acrecentar los recursos forestales y de fauna silvestre y su valor para la sociedad, establecer el marco legal para regular, promover y supervisar la actividad forestal y de fauna silvestre para lograr su finalidad.

[5] Constitución política.

Artículo 66. Recursos naturales Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica serija de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión derecho real, sujeto a dicha norma legal.

  • LEY N.° 26821, LEY ORGÁNICA PARA EL APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES.

Artículo 3. Definición de recursos naturales

Se consideran recursos naturales a todo componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial en el mercado, tales como:

a. las aguas: superficiales y subterráneas;

b. el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias, forestales y de protección;

c. la diversidad biológica: como las especies de la fauna y de los microorganismos o protistos; los recursos genéticos, y los ecosistemas que dan soporte a la vida;

d. los recursos hidrocarburíferos, hidroenergéticos, solares, geotérmicos y similares;

e. la atmósfera y el espectro radioeléctrico;

f. los minerales;

g. los demás considerados como tales. El paisaje natural, aprovechamiento económico, es considerado recurso natural para efectos de la presente Ley.

  • Ley N.° 26821, LEY ORGÁNICA PARA EL APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES.

Artículo 4.- Alcance del dominio de los recursos naturales 

Los recursos naturales mantenidos en su fuente sean estos renovables o no, son patrimonio de la Nación Los frutos y productos de los recursos naturales, obtenidos en la forma establecida en la presente Ley, son del dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos.

[6] Véase artículo 43 del Decreto Supremo N-007-2008-VIVIENDA.

[7] El artículo 23 de la Ley N° 29151 establece que los predios que no se encuentren inscritos en el Registro de Predios y que no constituyan propiedad de particulares, ni de las comunidades campesinas y nativas, son de dominio del Estado. El artículo 38 del Decreto Supremo N.° 007-2008-VIVIENDA dispone que la primera inscripción de dominio de predios estatales será sustentada y aprobada por los Gobiernos Regionales o la SBN de acuerdo con sus respectivas competencias. La inscripción de los bienes del Estado de dominio público y de dominio privado se efectuará en el Registro de Predios a favor del Estado.

[8] LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES.

Artículo 55.- Patrimonio municipal

Los bienes de dominio público de las municipalidades son inalienables e imprescriptibles […].

  • LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES.

Artículo 56.- Bienes de propiedad municipal

Son bienes de las municipalidades:

1. Los bienes inmuebles y muebles de uso público destinados a servicios públicos locales.

2. Los edificios municipales y sus instalaciones en general, todos los bienes adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad.

3. Las acciones y participaciones de las empresas municipales.

4. Los caudales, acciones bonos, participaciones sociales, derechos o cualquier otro bien que represente valores cuantificables económicamente.

5. Los terrenos eriazos, abandonados que le transfiera al Gobierno Nacional.

6. Los aportes provenientes de habilitaciones urbana

7. Los lados o donaciones que se instituyan en su favor.

8. Todos los demás que adquiera cada municipio. Las vías y áreas públicas, con subsuelo y aires son bienes de dominio y uso público.

  • LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES.

Artículo 59.- Disposición de bienes municipales

Los bienes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o explotación, arrendados o modificado su estado de posesión o propiedad mediante cualquier otra modalidad, por acuerdo del concejo municipal. Cualquier transferencia de propiedad o concesión sobre bienes municipales se hace a través de subasta pública, conforme a ley. Estos acuerdos deben ser puestos en conocimiento de la Contraloría General de la República en un plazo no mayor de 7 días, bajo responsabilidad.

  • LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES.

Artículo 60.- Transferencia de tierras públicas

El gobierno nacional, a petición de las municipalidades, puede transferir las tierras eriazas, abandonadas y ribereñas que se encuentren abandonadas y ribereñas que se encuentren en el territorio de su jurisdicción y que requiera para sus planes de desarrollo.

  • LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES.

Artículo 62.- Condición de bienes públicos

Las playas, ríos, manantiales, corrientes de agua, así como los lagos, son bienes de uso público. Solamente por razones de seguridad nacional pueden ser objeto de concesión para otros usos.

  • LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES.

Artículo 65.- Cesión en uso o concesión

Las municipalidades están facultadas para ceder en uso o conceder en explotación bienes de su propiedad, en favor de personas jurídicas del sector privado, a condición de que sean destinados exclusivamente a la realización de obras o servicios de interés o necesidad social, y fijando un plazo.

[9] Decreto Legislativo N.° 1089, Regimen temporal extraordinario de formalización titulación de la propiedad rural y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N.° 032-2008-VIVIENDA, modificado por Decreto Supremo N. 009-2017-MINAGRI Ley N.° 26505, Ley de Tierras.

  • DECRETO LEGISLATIVO N.° 653 (7.1.1991). LEY DE PROMOCIÓN DE LAS INVERSIONES EN EL SECTOR AGILARIO.

Articulo 2.- La presente Ley se orienta a otorgar las garantías necesarias para el libre desarrollo de las actividades agrarias, realizadas por personas naturales o jurídicas, sean nacionales o extranjeras. Con este fin:

a. El Estado otorga seguridad jurídica sobre la tenencia y propiedad de las tierras rústicas. Los derechos reales sobre ellas se rigen por el Código Civil y las disposiciones contenidas en la presente Ley.

b. Se promueve el pluralismo económico, permitiendo el acceso a la propiedad de la tierra a cualquier persona natural o jurídica.

c. La inversión extranjera en la actividad agraria tiene el mismo tratamiento que la inversión nacional.

d. Se promueve la inversión en tierras eriazas a fin de habilitarlas para la producción agrícola, pecuaria, forestal o agroindustrial.

e. El Estado promueve el aprovechamiento de las aguas subterráneas, así como el mejoramiento de los sistemas de riego, propiciándose una activa participación de los productores agrarios en materia de uso de aguas.

f. el Estado promueve el desarrollo y la protección de la vicuña y el guanaco fomentando su crianza, mejoramiento genético y el aprovechamiento de sus productos.

g. La actividad agraria se sujeta a las condiciones de una economía social de mercado, permitiendo al productor agrario su libre concurrencia a este.

h. Se establece un mecanismo de estabilización de precios a fin de promover una producción eficiente y la capitalización del productor agrario. Asimismo, se corrige distorsiones de los precios de alimentos importados que son subsidiados en sus países de origen.

i. Se promueve la transferencia tecnológica por iniciativa privada para facilitar el proceso de inversión y desarrollo agrario.

j. El régimen laboral de los trabajadores del campo se sujeta a la legislación sobre la materia.

Decreto Supremo N.° 048-91-AG (30.10.1991). Reglamento de la Ley de Promoción e las Inversiones en el sector agrario.

Ley N.° 29763. Ley Forestal y de Fauna Silvestre.

Decreto Supremo N.° 018 2015-MINAGRI, publicado el 30.9.2015. Reglamento para la gestión forestal.

Decreto Supremo N.° 017-2012-AG (publicado el 14.11.2012). Aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones Ambientales del Sector Agrario.

Resolución de Consejo Directivo N.° 007-2013-OEFA/CD (28.2.2013). Reglamento de Supervisión Directa del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA.

Ley N.° 29325 (4.3.2009). Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.

Resolución del Consejo Directivo N.° 016-2014 (publicada el 17.4.2014). Reglamento de Supervisión a Entidades de Fiscalización Ambiental.

Decreto Supremo N.° 019-2012-AG (publicado el 14.11.2012). Reglamento de Gestión Ambiental del Sector Agrario.

Ley N.° 27446. Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental.

Decreto Supremo N.° 019.2009-MINAM (publicado el 25.9.2009). Reglamento de la Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.

El artículo 7 de esta Ley N.° 26505, modificado por Ley N.° 26570, señala:

Articulo 7. La utilización de tierras para el ejercicio de actividades mineras o de hidrocarburos requiere acuerdo previo con el propietario o la culminación del procedimiento de servidumbre que se precisará en el Reglamento de la presente Ley. En el caso de servidumbre minera o de hidrocarburos, el propietario de la tierra será previamente indemnizado en efectivo por el titular de actividad minera o de hidrocarburos, según valorización que incluya compensación por el eventual perjuicio, lo que se determinará por Resolución Suprema refrendada por los ministros de Agricultura y de Energía y Minas. Mantiene vigencia el uso minero o de hidrocarburos sobre tierras eriazas cuyo dominio corresponde al Estado y que a la fecha están ocupadas por infraestructura, instalaciones y servicios para fines mineros y de hidrocarburos.

[11] Decreto Supremo N.° 032-2008-VIVIENDA. Artículo 39.- De la prescripción adquisitiva de dominio

Mediante la prescripción adquisitiva de dominio los poseedores de un predio rústico adquieren su propiedad como consecuencia del ejercicio de la posesión y explotación económica del mismo por un plazo no menor de cinco (05) años, computados hasta antes del 24 de junio de 2017.

Los poseedores de un terreno eriazo habilitado ya formalizado e inscrito a favor de un tercero, pueden adquirir su propiedad mediante el procedimiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, regulado en el bo presente Reglamento.

El procedimiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio en predios rústicos se inicia de oficio, y de manera progresiva, en las Unidades Territoriales que el órgano formalizador previamente determine y programe.

[12] Por excepción, las municipalidades emitirán de oficio habilitaciones urbanas. La Ley N.° 29090, modificado por Ley N.° 30494, dispone:

Artículo 24.- Habilitaciones urbanas de oficio.

Las municipalidades distritales y las provinciales o la Municipalidad Metropolitana de Lima, en el ámbito del Cercado, identificarán los predios, registralmente calificados como rústicos, que se encuentren ubicados en zonas urbanas consolidadas, con edificaciones y servicios públicos. Para estos casos, las municipalidades emitirán la resolución que declare habilitados de oficio dichos predios, y dispongan la inscripción registral de uso rústico a urbano. La inscripción individual registral será gestionada por su propietario. Estas habilitaciones no se encuentran sujetas a los aportes de habilitación urbana.