Derecho administrativo: el tribunal de fiscalización ambiental, sus precedentes y criterios resolutivos

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Derecho administrativo el tribunal de fiscalización ambiental, sus precedentes y criterios resolutivos

Por: Joel Martín Cárdenas Lizárraga

1. INTRODUCCIÓN

El Tribunal de Fiscalización Ambiental a comparación con otros órganos resolutivos peruanos tiene aún una vida muy corta. A pesar de su poco tiempo en actividad, el Tribunal ha debido desarrollar ya algunos criterios jurídicos motivado por el afán de superar los vacíos legales en temas que reúnen dos características: carencia de regulación (o falta de claridad en las normas existentes) y frecuencia de parte de los administrados en su incumplimiento. 

Hace bastante tiempo que tenemos sumo interés, entre otros, en la fiscalización ambiental y me he sentido identificado con el trabajo realizado por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante OEFA) y, específicamente, del Tribunal de Fiscalización Ambiental; observando sus estadísticas es fácil colegir que se trata de un órgano altamente eficiente en comparación a otros tribunales similares existentes en nuestro Estado. Esto siempre puede ser mejorado. Analizando sus resoluciones hemos observado que los administrados con demasiada frecuencia incurren en reclamar sobre temas en los cuales el Tribunal ya mostró un criterio. Entonces, ¿por qué se presentan reclamos y, luego apelaciones, cuando el administrado conoce que el Tribunal de Fiscalización Ambiental ya tiene una posición definida respecto a la materia reclamada? Si bien es cierto que quiénes defienden los intereses de los administrados, llámense sus propias Áreas Legales y/o Estudios Jurídicos, tienen un afán comprensible en mostrar que realizan el máximo de sus esfuerzos en procura de obtener una resolución favorable a sus intereses, consideramos que ésta no es la principal causa por la cual se reclama sobre los mismos temas de forma reiterada, es más bien, creemos que la principal causa es el desconocimiento. A pesar de que el OEFA cumple en publicar sus resoluciones emitidas, falta realizar el trabajo que conecte los fundamentos esgrimidos dentro de estas resoluciones con los administrados y que por tanto proporcione predictibilidad a los mismos. Las poquísimas publicaciones que se han hecho en relación a los criterios adoptados por el Tribunal de Fiscalización Ambiental en sus resoluciones se han centrado en analizar algún caso específico, a lo más, algún criterio desarrollado y, además, la poca difusión que se ha realizado de estas publicaciones hace que cualquier esfuerzo adicional en ese sentido solo pueda redundar en beneficio del administrado y, del mismo Tribunal. 

Es necesario señalar que existe un esfuerzo importante del OEFA en materia de transparencia y de mantener una base de datos actualizada a disposición del público en general, sin esta fuente, no habría sido posible la realización de este trabajo. Consideramos que esta fuente aún no ha sido debidamente aprovechada, es mucho lo que se puede aprender a través de un estudio sistematizado de estas resoluciones. 

2. EL ORGANISMO DE EVALUACIÓN Y FISCALIZACIÓN AMBIENTAL (OEFA), EL ENFOQUE ACTUAL, Y EL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN AMBIENTAL (TFA)

La creación del Ministerio del Ambiente en el año 2008 marcó un hito en la institucionalidad de la gestión ambiental en el país, debido a que implicó el reconocimiento de la existencia de una clara política en materia ambiental y de alcance nacional. Esto vino aparejado con la creación de algunos órganos adscritos, entre ellos el OEFA, como organismo a cargo de la fiscalización, supervisión, control y sanción en materia ambiental. Sin embargo, lo que nació con un enfoque sectorial, poco tiempo después, requirió que se le orientara a la fiscalización ambiental del país en un marco de “sistema” que permitiese no solo articular los esfuerzos sectoriales, sino a su vez, darle al OEFA la fortaleza que requería al asignarle el manejo y rectoría de dicho sistema. Por ello, en el 2009 el gobierno creó el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA) (Calle 2015: p. 27). 

Dentro del actual enfoque sistémico, el rol que cumple el Tribunal de Fiscalización Ambiental es fundamental. El Tribunal de Fiscalización Ambiental es el órgano resolutivo de segunda instancia del OEFA, está constituido por salas especializadas y su función principal es la de resolver los recursos de apelación interpuestos contra las resoluciones emitidas por la DFAI, además de las quejas por defectos de tramitación y otras funciones que le asigne la normativa de la materia. Este Tribunal puede confirmar, revocar o anular las resoluciones emitidas por la DFAI en todo o en parte (Egusquiza y Aguilar 2012: p. 154).

3. LOS PRECEDENTES Y LOS CRITERIOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL

Los precedentes en materia administrativa constituyen actos administrativos que, al resolver casos particulares interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación. En tal sentido, los precedentes administrativos cubren vacíos legales, lo cual resulta necesario, considerando que la normativa ambiental en el país se encuentra en pleno desarrollo, y aún no están reguladas determinadas situaciones ambientales. Dichos actos administrativos deben ser publicados conforme a las reglas establecidas en la Ley.

Pero más importante aún es que los precedentes administrativos otorgan seguridad jurídica a los administrados, debido a que condicionan a que en el futuro casos semejantes sean resueltos de manera similar por la entidad, pues su observancia es obligatoria, mientras su interpretación no sea modificada. Ello redunda en un mayor respeto a los derechos del administrado y reduce al mínimo el actuar arbitrario de la Administración Pública (Guzmán 2011: p.107). Se señala que si bien no tienen valor normativo estricto, el precedente tiene valor vinculante para la propia Administración, por lo que apartarse de él en un caso concreto y sin fundamento alguno, puede ser señal de un trato discriminatorio, de una falta de buena fe, de una actitud arbitraria (García de Enterría y Fernández 2011: p. 81).

Hilda Tarazona y José Mariño señalan que:

“el Tribunal de Fiscalización Ambiental juega un rol preponderante para coadyuvar a tales fines (los de la seguridad jurídica), estos se concretaran con la emisión de los referidos precedentes” (Tarazona y Mariño 2013 p. 310). 

Discrepamos con esta opinión porque si bien es cierto el TFA tiene capacidad para emitir estos precedentes hasta la fecha ha desarrollado muy pocos, así tenemos al contenido en la Resolución Nº 021-2014- OEFA/TFA-SEP1 (en adelante Resolución Nº 021-2014), vinculado con la interpretación que el TFA efectúa del artículo 5º del Reglamento para la protección ambiental en la actividad minero-metalúrgica, aprobado por Decreto Supremo Nº 016-93-EM (RPAAMM).

Este precedente nos señala que el artículo 5º del RPAAMM contiene dos obligaciones ambientales fiscalizables (Fundamento Nº 52, Resolución Nº 021.2014):

• La adopción de las medidas necesarias para evitar e impedir, entre otros, que los elementos o sustancias generados como consecuencia de la actividad minera causen o puedan causar efectos adversos al ambiente.

• No exceder los LMP.

Por otro lado, los criterios en materia administrativa del Tribunal de Fiscalización Ambiental vienen a ser la forma como los miembros del Tribunal resuelven ante casos recurrentes. Cumplen una función similar a la de los precedentes administrativos en el sentido que cubren vacíos legales, su importancia se observa claramente en aquellos casos en que es necesario que sus decisiones interpreten el sistema normativo de la manera más razonable y proporcional (Huapaya y Soto 2014: p. 289). 

La diferencia sustancial entre los criterios en materia administrativa y los precedentes administrativos radica en que los primeros no son de observancia obligatoria para la entidad que los emite. Para modificar un criterio ni siquiera es necesario mencionar que se está actuando así, se requiere simplemente mostrar que ante un mismo caso o vacío legal, se está interpretando una norma o asumiendo una determinada posición jurídica de forma distinta a cómo se venía realizando con anterioridad. 

La adopción de un criterio es muestra de seguridad jurídica para los administrados, sin embargo, no tiene la fuerza resolutiva que posee un precedente administrativo. Consideramos que teniendo el Tribunal de Fiscalización Ambiental esta facultad, debería hacer un mayor uso de la misma, lo cual solo podría redundar en un mayor beneficio para los administrados y para el mismo Tribunal. 

4. CRITERIOS DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN AMBIENTAL

En relación a los criterios resolutivos adoptados por el OEFA, estos han sido numerosos, así tenemos, entre otros: 

  1. Legalidad de la Resolución Ministerial Nº 353-2000-EM/VMM, Escala de multas y penalidades a aplicarse por incumplimiento de disposiciones del TUO de la Ley General de Minería y sus normas reglamentarias.
  1. Legalidad de la Resolución de Consejo Directivo Nº 185-2008-OS/CD, Tipificación de Infracciones Generales y Escala de Multas y Sanciones de Osinergmin aplicable a la actividad minera, modificada por la Resolución de Consejo Directivo Nº 257-2009-OS/CD.
  1. El principio de tipicidad es aplicable a las normas que tipifican conductas, no a las normas sustantivas.
  1. El vencimiento del plazo legal para resolver un procedimiento administrativo sancionador no constituye, por sí mismo, un defecto de tramitación, ya que se deberá evaluar, en cada caso concreto, la complejidad del caso, la conducta procedimental de las partes y la conducta de la autoridad administrativa con la finalidad de verificar la razonabilidad del plazo transcurrido antes de la emisión de la resolución de primera instancia.
  1. Las decisiones emitidas por la autoridad administrativa deberán, como exigencia mínima, resolver cada una de las pretensiones planteadas por los administrados, así como guardar congruencia con aquello que es objeto de debate.

5. CONCLUSIONES

  1. Los precedentes en materia administrativa constituyen actos administrativos que, al resolver casos particulares interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, cubren vacíos legales, muy necesario considerando que la normativa ambiental en el país se encuentra en pleno desarrollo.
  1. Los criterios en materia administrativa del Tribunal de Fiscalización Ambiental vienen a ser la forma como los miembros del Tribunal resuelven ante casos recurrentes. Cumplen una función similar a la de los precedentes administrativos en el sentido que cubren vacíos legales, su importancia se observa claramente en aquellos casos en que es necesario que sus decisiones interpreten el sistema normativo de la manera más razonable y proporcional.
  1. La diferencia sustancial entre los criterios en materia administrativa y los precedentes administrativos radica en que los primeros no son de observancia obligatoria para la entidad que los emite.
  1. En relación a los criterios resolutivos adoptados por el OEFA, estos han sido numerosos, destacando: a) Legalidad de la Resolución Ministerial Nº 353-2000-EM/VMM, Escala de multas y penalidades a aplicarse por incumplimiento de disposiciones del TUO de la Ley General de Minería y sus normas reglamentarias; b) Legalidad de la Resolución de Consejo Directivo Nº 185-2008-OS/CD, Tipificación de Infracciones Generales y Escala de Multas y Sanciones de Osinergmin aplicable a la actividad minera, modificada por la Resolución de Consejo Directivo Nº 257-2009-OS/CD y c) El principio de tipicidad es aplicable a las normas que tipifican conductas, no a las normas sustantivas.

BIBLIOGRAFÍA

CALLE, Isabel

2015 “La fiscalización ambiental en el Perú: El largo e incompleto proceso para transitar de lo sectorial a lo sistémico”. En MORA, Carol (Coordinadora). Fiscalización ambiental. Lima: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, pp. 17-27.

EGÚSQUIZA, María y Mercedes AGUILAR

2013 “El Nuevo Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador Ambiental”. En GÓMEZ, Hugo (Director). El nuevo enfoque de la fiscalización ambiental. Lima: RHODAS S.A.C., p. 154.

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2011 Curso de Derecho Administrativo. Primera Edición. Lima: Palestra Editores.

GUZMÁN, Christian

2011 Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo. Primera Edición. Lima: Ediciones Caballero Bustamante S.A.C., p. 107.

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2014 “Los Nuevos Criterios del Tribunal de Fiscalización Ambiental”. En GÓMEZ, Hugo (Director). La fiscalización ambiental en el Perú: reflexiones sobre las funciones y atribuciones del OEFA. Lima: Organización de Evaluación y Fiscalización Ambiental.

OEFA

2016 Compilación 2011-2015 “Principales criterios resolutivos adoptados en los procedimientos administrativos sancionadores del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)”, Lima, 2016.

TARAZONA, Hilda y José MARIÑO

2013 “El Tribunal de Fiscalización Ambiental: Promotor de las Garantías en la Justica Ambiental”. En GÓMEZ, Hugo (Director). El nuevo enfoque de la fiscalización ambiental. Lima: RHODAS S.A.C.