El saneamiento físico legal de predios municipales

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El saneamiento físico legal de predios municipales

MARCO L. OBANDO FERNÁNDEZ**

1. Introducción

La propiedad predial municipal, dada su extensión y su vocación al servicio de las funciones encargadas a los gobiernos locales, demanda el especial estudio, desarrollo y correcta aplicación de su régimen jurídico, siendo que la temática del saneamiento de la propiedad municipal ocupa un espacio central como pieza clave para viabilizar y dotar de seguridad jurídica a su registro, administración, disposición, custodia, defensa y recuperación. En este contexto, la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante “LOM”), contiene el régimen jurídico aplicable a los predios municipales y, en particular, ha diseñado un procedimiento específico para su saneamiento físico legal, el cual se encuentra regulado en el artículo 58 y la Octava Disposición Complementaria. A través de un par de breves y minimalistas fórmulas prescriptivas, esta regulación contempla uno de los procedimientos más osados de saneamiento de la propiedad estatal, caracterizado por un diseño legal de sus etapas asaz simplificado.

En el presente ensayo partiremos por exponer las finalidades, presupuesto y objeto del saneamiento físico legal de predios estatales, en el marco del sistema jurídico nacional en el que opera la circulación de predios estatales y predios privados. Luego de ello, abordaremos los principales rasgos tipificantes del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales, detallando cuáles son sus diferencias en relación al procedimiento especial de saneamiento físico legal.

Como aspecto final de esta breve introducción, es necesario destacar que, sin perjuicio de que el título y el cuerpo del presente ensayo aluden a los “predios municipales”, término referido al elemento material del Sistema Nacional de Bienes Estatales, en realidad, las ideas desarrolladas son extensivas también a los inmuebles municipales, bajo el ámbito del Sistema Nacional de Abastecimiento[1].

2. Finalidades, presupuesto y objeto del saneamiento físico legal de predios estatales

El Estado tiene la obligación, prevista en el artículo 58 de la Constitución Política del Perú[2], de orientar el desarrollo del país, para lo cual debe actuar primordialmente en las áreas de promoción de salud, educación, seguridad, servicios públicos en general e infraestructura. Sin embargo, a pesar del notable crecimiento económico nacional que tuvo lugar en las últimas dos décadas (hasta la aparición de la pandemia producida por el COVID-19), se evidencia una gran brecha de infraestructura pública: hospitales, instituciones educativas, carreteras, etcétera. En este contexto, resulta necesario fortalecer e implementar un ágil proceso de saneamiento físico legal de los predios estatales y su distribución a las entidades competentes —directamente responsables o con la participación del sector privado— para la ejecución de proyectos de infraestructura pública, a fin de lograr la satisfacción de demandas sociales, la generación de crecimiento económico y la reducción de la pobreza.

Desde un panorama más amplio, el saneamiento físico legal de todas las áreas estatales, tanto los terrenos sin edificación —se encuentren enmarcados o no en proyectos de inversión— como los que cuenten ya con infraestructura pública (inmuebles), resulta necesario a efectos de brindarles seguridad jurídica, incrementar su valor, y ordenar el patrimonio institucional de la entidad que los administra. Las finalidades del régimen jurídico del saneamiento físico legal de predios estatales descritas evidencian su trascendental importancia y la necesidad de dotarlo de reglas funcionales y procedimientos expeditivos.

Es así que, como primer punto a subrayar, tenemos que las diversas normas que han regido el saneamiento físico legal de predios estatales han tenido como común denominador el otorgamiento de atribuciones a las propias entidades públicas propietarias o administradoras para que sean ellas mismas las encargadas de ejecutar los procedimientos de saneamiento físico legal de los predios a su cargo. En ese sentido, cada entidad pública propietaria o administradora es la responsable de llevar a cabo el saneamiento físico legal de sus predios, proceso al que se encuentran obligadas a efectuar de oficio y progresivamente, tal y como lo dispone en la actualidad el numeral 18.1 del artículo 18 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA (en adelante “TUO de la LGSNBE” y “LGSNBE”, respectivamente).

Ahora bien, a modo de noción de saneamiento físico legal de la propiedad estatal, este puede ser entendido como el conjunto de mecanismos y acciones destinados a lograr que en el Registro de Predios figure inscrita la realidad jurídica y física actual de los predios estatales, noción que se encuentra en consonancia con lo prescrito en el numeral 21.2 del artículo 21 del TUO de la LGSNBE. En ese sentido, es importante destacar que el saneamiento físico legal implica el traslado de una determinada y preexistente situación jurídica real o situación física al Registro de Predios, a fin de que a través de la inscripción registral, la indicada situación jurídica o física se encuentre premunida de la seguridad jurídica que otorgan los principios registrales de publicidad y de legitimación, generando oponibilidad frente a terceros a través de las distintas regulaciones de conflictos de titularidades en las cuales el sistema jurídico privilegia al derecho inscrito —como sucede en la concurrencia de acreedores (artículo 1135 del Código Civil, en adelante “CC”), la fe pública registral (artículo 2014 del CC) y en la prevalencia del derecho real inscrito con anterioridad (artículo 2022 del CC)—.

En este orden de ideas, el presupuesto del saneamiento físico legal consiste en la necesaria preexistencia de la situación jurídica real cuyo saneamiento se pretende, lo cual tiene su fundamento en que la constitución, modificación y transferencia de situaciones jurídicas reales en el sistema jurídico nacional operan extrarregistralmente, y se rigen por las normas del CC y el Derecho Privado en general, así como por el régimen jurídico de los predios estatales. De este modo, la inscripción registral se limita a cumplir un rol meramente declarativo, salvo excepciones como la constitución de hipoteca, regulada en el numeral 3 del artículo 1099 del CC. En ese sentido, el saneamiento físico legal tiene como objeto el otorgamiento de publicidad a una situación jurídica real preexistente a través de su inscripción registral. Dicho en sentido contrario, el saneamiento físico legal no tiene como objeto crear o inventar situaciones jurídicas reales inexistentes al momento de ejecución del procedimiento de saneamiento. La situación jurídica real objeto del saneamiento físico legal es un prius, no un posterius.

Para cumplir su cometido, el régimen jurídico del saneamiento físico legal se vale de reglas sustantivas y procedimentales, las cuales se encuentran dirigidas a generar agilidad en el procedimiento de saneamiento, así como la celeridad y efectividad en la etapa de calificación e inscripción registral propiamente, pero asegurando un balance que permita garantizar y cautelar los derechos fundamentales de los administrados. Así, el irrestricto respeto a la propiedad privada y el aseguramiento del derecho de defensa de aquellos que pudieren verse afectados son algunas de las garantías mínimas a las cuales cualquier actividad de la Administración Pública debe aspirar en el marco de un Estado Social y Constitucional de Derecho.

En suma, la esencial funcional del régimen del saneamiento físico legal de predios estatales radica en ofrecer a las entidades públicas una vía especial para que puedan ser exceptuadas de las exigencias, formalismos y requisitos del procedimiento registral común u ordinario, con la finalidad de viabilizar y acelerar la inscripción registral de una determinada situación jurídica real o física de tales predios.

3. Circulación de predios estatales y predios privados

En el sistema jurídico peruano, los predios pueden clasificarse en atención al titular del derecho de propiedad, dividiéndose en predios estatales y predios privados. Los predios estatales son aquellos que tienen como propietario al Estado o a cualquiera de las entidades públicas que lo conforman. Por su parte, los predios privados se subclasifican en predios de particulares (personas naturales y personas jurídicas comerciales o civiles), predios de comunidades campesinas y nativas, y predios de pueblos indígenas u originarios.

Ahora bien, como se ha señalado, la constitución, modificación y transferencia de situaciones jurídicas reales en el sistema jurídico nacional operan extrarregistralmente, teniendo como base títulos de distinta naturaleza: títulos de negocios jurídicos (como el contrato y el testamento), administrativos (actos administrativos), jurisdiccionales (sentencias judiciales y laudos arbitrales) o legales (leyes). En consecuencia, a efectos de dilucidar quién es el propietario de un determinado predio, no basta con atender a la realidad registral (esto es, quién figura como titular registral), sino que resulta necesario evaluar la eventual existencia de títulos jurídicos que determinen que los propietarios sean sujetos distintos a los titulares registrales. De este modo, los predios circulan del ámbito privado al estatal y viceversa conforme a los mecanismos establecidos en la legislación vigente, sin que los actos transiten necesariamente por el cauce de los Registros Públicos.

Así, por ejemplo, un predio que en un momento determinado es de propiedad de un particular, de una comunidad campesina o de una comunidad nativa, puede pasar al ámbito estatal a través de un contrato de compraventa, de donación, de permuta, o a través de un acto de reversión de dominio, dación en pago, etcétera. Así, con la sola celebración de tales contratos o con la notificación de las resoluciones administrativas (en el caso de reversiones de dominio, por ejemplo), el predio deja de ser del particular o de la comunidad campesina y nativa, e ingresa a la esfera jurídica estatal. En ese sentido, tales títulos constituirán las fuentes inmediatas y suficientes que dan mérito a la adquisición del derecho de propiedad predial por parte del Estado o de cualquiera de las entidades públicas que lo conforman.

Tales situaciones podrán ameritar un eventual procedimiento de saneamiento físico legal a efectos de lograr la inscripción registral del derecho de propiedad adquirido, pero, desde luego, ya son predios estatales desde antes, esto es, desde el momento en que se verificó la transferencia de propiedad según el régimen jurídico aplicable a cada acto conforme a su naturaleza. En ese sentido, el saneamiento físico legal de predios estatales parte de la premisa de que el Estado es ya propietario, de modo tal que tendrá como única finalidad lograr la publicidad registral del derecho de propiedad previamente adquirido por el Estado.

Por su parte, es importante señalar que la validez y eficacia de los títulos de propiedad se rigen por las normas aplicables conforme a la naturaleza de cada título: los contratos se rigen por el CC, los actos administrativos por la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y demás normas administrativas especiales que resulten aplicables, etcétera. Así, por ejemplo, en el caso del contrato de donación de predios, se requiere su formalización mediante escritura pública, bajo sanción de nulidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 1625 del CC. Solamente ante la verificación de un título de propiedad que resulte válido y eficaz, es que se podrá considerar operado el efecto jurídico traslaticio de propiedad programado por dicho título.

4. El procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales

La LOM ha contemplado el régimen jurídico aplicable a los predios municipales[3] y, en particular, ha diseñado un procedimiento específico para su saneamiento físico legal, el cual se encuentra regulado en el artículo 58 y la Octava Disposición Complementaria. Ambos preceptos establecen lo siguiente:

ARTÍCULO 58.- INSCRIPCIÓN DE BIENES MUNICIPALES EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD
Los bienes inmuebles de las municipalidades a que se refiere el presente capítulo, se inscriben en los Registros Públicos, a petición del alcalde y por el mérito del acuerdo de concejo correspondiente.
OCTAVA.- Los predios que correspondan a las municipalidades en aplicación de la presente ley se inscriben en el Registro de Predios por el sólo mérito del acuerdo de concejo que lo disponga, siempre que no se encuentren inscritos a favor de terceros.
(…)

Esta regulación especial para el saneamiento de predios municipales ha sido respetada desde el plano nacional, verificándose que la LGSNBE ha establecido en el numeral 20.1 del artículo 20 de su TUO que “Las Municipalidades efectúan el saneamiento de los bienes de su propiedad y los de dominio público bajo su administración, indicados en el artículo 56 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, conforme a la Octava Disposición Complementaria de la citada ley”.

Así las cosas, las municipalidades cuentan con un régimen dual para el saneamiento de sus predios, tal y como lo reconoce el artículo 260 del Reglamento de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA (en adelante “RLGSNBE”), teniendo a su disposición: a) el procedimiento especial de saneamiento físico legal de predios e inmuebles estatales (en adelante “el procedimiento especial de saneamiento físico legal”), regulado en los artículos 21 al 23 del TUO de la LGSNBE y los artículos 242 al 262 de su Reglamento, y b) el procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales, regulado en el artículo 58 y la Octava Disposición Complementaria de la LOM. En este contexto, frente al procedimiento especial de saneamiento físico legal, el procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales tiene un carácter especial y paralelo. Mientras el primero constituye un procedimiento a disposición de todas las entidades públicas integrantes del Sistema Nacional de Bienes Estatales —entre las cuales se encuentran, desde luego, las municipalidades—, el segundo se encuentra reservado exclusivamente para las municipalidades, razón por la cual estas últimas podrán optar entre ambos procedimientos, atendiendo a las singularidades y características que cada caso concreto presente.

En las siguientes líneas abordaremos los principales rasgos tipificantes del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales, regulado lacónicamente en el artículo 58 y la Octava Disposición Complementaria de la LOM, y detallaremos cuáles son sus diferencias en relación al procedimiento especial de saneamiento físico legal.

4.1. Actos registrales materia del procedimiento

El primer rasgo tipificante del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales es el elenco de actos registrales a los que se puede arribar a través de su ejecución. A efectos de dilucidar este punto, corresponde evaluar la redacción del artículo 58 y de la Octava Disposición Complementaria de la LOM para colegir, a través de una interpretación literal, que el objeto de esta regulación de saneamiento es la inscripción registral de los bienes inmuebles o predios municipales, vale decir —con mayor tecnicismo—, la inscripción registral del derecho de propiedad de los predios municipales. Es importante destacar que la interpretación literal es la más pertinente en este caso toda vez que las normas de saneamiento son por naturaleza excepcionales frente al régimen registral ordinario, razón por la cual está vedada su interpretación extensiva así como su interpretación analógica.

En este orden de ideas, toda vez que el procedimiento de saneamiento de predios municipales se restringe a la inscripción registral del derecho de propiedad de los predios municipales, se deriva de ello que los únicos actos registrales que se pueden obtener a través de este procedimiento son: (a) la primera inscripción de dominio (ejemplo: respecto de un predio sin antecedentes registrales, se procede a abrir su partida registral a nombre de la municipalidad); (b) la inscripción de dominio (ejemplo: respecto de un predio inscrito a nombre de un Gobierno Regional, se procede a inscribir en la partida registral a la municipalidad como nueva propietaria); y (c) la independización con cambio de titular registral (ejemplo: respecto de un predio inscrito a nombre del Estado, se dispone la independización de parte de él, generándose una partida registral independizada a nombre de la municipalidad).

En consecuencia, están fuera del ámbito del procedimiento bajo análisis los actos registrales distintos a la inscripción registral del derecho de propiedad de los predios municipales. Así, mediante este procedimiento no se pueden obtener actos registrales como los siguientes: (a) inscripción, aclaración o rectificación de áreas, linderos y/o medidas perimétricas, así como de sus coordenadas; (b) declaratoria o constatación de fábrica, así como ampliaciones o aclaraciones de la descripción de fábrica y/o demolición; (c) acumulación, entre otros.

Sin perjuicio de lo anterior, es importante destacar que el ámbito de operatividad del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales encuentra un importante límite en la Octava Disposición Complementaria de la LOM, la cual dispone que el indicado procedimiento resulta aplicable “siempre que [los predios] no se encuentren inscritos a favor de terceros”, debiendo entenderse por terceros a los privados, sean personas naturales o personas jurídicas. Contrariu sensu, se encuentra proscrita la aplicación del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales en los supuestos de predios inscritos a favor de privados.

A la luz de lo expuesto, encontramos como primera diferencia entre el procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales y el procedimiento especial de saneamiento físico legal a la amplitud de la lista de actos registrales que tienen como objeto (resultado). Mientras el procedimiento especial de saneamiento físico legal cuenta con una vasta lista de actos registrales en los que puede desembocar, la cual tiene inclusive el carácter de numerus apertus, tal y como lo prevé el numeral 22.1[4] del artículo 22 del TUO de la LGSNBE, el procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales encuentra su objeto notablemente limitado, circunscribiéndose a la inscripción registral del derecho de propiedad de los predios municipales, bajo la modalidad de primera inscripción de dominio, inscripción de dominio o independización con cambio de titular registral.

4.2. Sustento necesario e imprescindible del procedimiento: el título de propiedad

De lo desarrollado en el acápite 2 del presente ensayo, tenemos que el saneamiento físico legal implica el traslado o conducción de una determinada y preexistente situación jurídica real al Registro de Predios, de forma tal que la indicada preexistencia de la situación jurídica real cuyo saneamiento se pretende constituye el presupuesto del saneamiento. En este orden de ideas, el saneamiento físico legal tiene como objetoel otorgamiento de publicidad a una situación jurídica real preexistente a través de su inscripción registral, la cual se limita a cumplir un rol meramente declarativo. En ese sentido, hemos subrayado que el saneamiento físico legal no tiene como objeto crear o inventar situaciones jurídicas reales inexistentes al momento de ejecutar el procedimiento de saneamiento.

Asimismo, hemos anotado que los postulados indicados precedentemente emanan de un sistema de derechos reales en el cual la constitución, modificación y transferencia de situaciones jurídicas reales operan extrarregistralmente. Es así que los predios circulan del ámbito privado al estatal y viceversa conforme a los mecanismos establecidos en la legislación vigente, operando el efecto traslaticio antes de y con independencia de su inscripción registral, según el régimen jurídico aplicable a cada acto conforme a su naturaleza.

En este contexto, resulta claro que la inscripción registral del derecho de propiedad de los predios municipales que se pretenda a través del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales, tiene como presupuesto la efectiva existencia del derecho de propiedad de la respectiva municipalidad sobre el predio objeto de saneamiento. En ese sentido, toda vez que la efectiva existencia del derecho de propiedad de la municipalidad sobre el predio constituye la piedra angular del procedimiento de saneamiento, tal derecho requiere ser acreditado, como no puede ser de otra manera, a través del título de propiedad que constituye su fuente. De allí que, la ejecución del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales tiene como condición necesaria o sine qua non la existencia, invocación y acreditación de un título de propiedad sobre el predio cuya inscripción se pretenda, de forma tal que el título de propiedad constituye el fundamento del procedimiento de saneamiento de predios municipales. De ello se derivan las siguientes dos consecuencias operativas: (a) el Acuerdo de Concejo que disponga la inscripción registral del derecho de propiedad sobre el predio a favor de la municipalidad debe invocar el título de propiedad que constituya la fuente del indicado derecho, y (b) la existencia del título de propiedad debe ser acreditada en el informe técnico legal que sustente el procedimiento de saneamiento físico legal del predio municipal.

La LGSNBE guarda coherencia con el planteamiento precedentemente, cuando en el numeral 20.2 del artículo 20 de su TUO dispone que “La primera inscripción de dominio de los terrenos transferidos por el Gobierno Nacional a favor de las Municipalidades pendientes de saneamiento, se efectúa en mérito al Acuerdo de Concejo, en el que especifique la resolución, contrato o el título de transferencia[resaltado añadido], siempre que estos últimos no hayan tenido mérito suficiente para su inscripción”. Como se aprecia, la norma regula exclusivamente la hipótesis de hecho en la cual una entidad del Gobierno Nacional transfiere un predio a favor de una municipalidad, requiriendo que el Acuerdo de Concejo especifique cuál es el título de propiedad que sustenta el procedimiento de saneamiento. No obstante, por los motivos ya expuestos, la invocación y acreditación del título de propiedad a favor de la municipalidad resulta aplicable en todos los supuestos de ejecución del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales, sea que el acto de disposición haya sido efectuado por una entidad del Gobierno Nacional, o bien por un Gobierno Regional o por un privado. Respecto al caso en que el título de propiedad haya sido otorgado por un privado, este supuesto solo podría habilitar la ejecución de un procedimiento de saneamiento físico legal de predio municipal si es que el predio no está inscrito, correspondiendo una primera inscripción de dominio, pues recordemos que si el predio ya se encuentra inscrito a favor del privado, no es posible aplicar el indicado procedimiento, conforme a lo dispuesto por la Octava Disposición Complementaria de la LOM.

Ahora bien, los títulos de propiedad que sustenten el procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales pueden ser de diversa naturaleza: títulos de negocios jurídicos (como el contrato y el testamento), administrativos (actos administrativos), jurisdiccionales (sentencias judiciales y laudos arbitrales) o legales (leyes). Sin perjuicio de lo anterior, resulta necesario que el acto contenido en el título de propiedad sea válido y eficaz, conforme al régimen jurídico aplicable a cada acto de acuerdo a su naturaleza, pues solo a través de un acto válido y eficaz es que puede sustentarse la efectiva existencia del derecho de propiedad a favor de la municipalidad que justifique el saneamiento.

En virtud de lo expuesto, encontramos como segunda diferencia entre el procedimiento especial de saneamiento físico legal y el procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales a la posibilidad de sustentar el saneamiento en base a la sola posesión (es decir, aquella que no está sustentada en un título de propiedad). En efecto, el procedimiento especial de saneamiento físico legal permite sustentar el procedimiento en base a la sola posesión de un predio estatal, obteniéndose una primera inscripción de dominio o una independización (cuando el área forme parte de una matriz a nombre de una entidad pública) a favor del Estado, en ambos casos inscribiéndose de forma automática una afectación en uso a favor de la entidad poseedora, conforme a lo establecido en el literal b) del numeral 23.1 y el literal b) del numeral 23.2 del artículo 23 del TUO de la LGSNBE. Por el contrario, el procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales debe sustentarse necesariamente en un título de propiedad a favor de la municipalidad sobre el predio cuya inscripción se pretenda, no pudiendo sustentarse en la sola posesión (sin título de propiedad) de un predio estatal.

En suma, la ejecución del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales permite obtener:

  • Primeras inscripciones de dominio a favor de las municipalidades, respecto de aquellos predios sobre los cuales ostenten el derecho de propiedad en mérito a un título de propiedad válido y eficaz.
  • e independizaciones a favor de las municipalidades, respecto de aquellos predios sobre los cuales ostenten el derecho de propiedad en mérito a un título de propiedad válido y eficaz, siempre que el predio no se encuentre inscrito a favor de privados.

Como aspecto final de este acápite, es necesario destacar que la prescindencia de un título de propiedad válido y eficaz a favor de la municipalidad que sustente el procedimiento de saneamiento físico legal llevado a cabo por esta en el marco del artículo 58 y la Octava Disposición Complementaria de la LOM, habilita a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) a emitir una resolución aclarando la inscripción de dominio a favor del Estado y disponiendo la cancelación del asiento registral indebidamente extendido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 261[5] del RLGSNBE.

4.3. Procedimiento hipersimplificado

Una de las características más notorias del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales es su estructuración en base a una radical y extrema simplificación y abreviación de los actos procedimentales de los que se compone. Así, el artículo 58 y la Octava Disposición Complementaria de la LOM, en buena cuenta, solo han previsto un único acto: el Acuerdo de Concejo Municipal que dispone la inscripción registral del derecho de propiedad de la municipalidad respecto de un determinado predio suyo, instrumento cuya inscripción es solicitada a la SUNARP por el Alcalde. Sin embargo, la indicada regulación ha sido complementada por la Directiva N° 008-2021/SBN, denominada “Disposiciones para la Primera Inscripción de Dominio de Predios del Estado”, cuya Sexta Disposición Complementaria Final establece que las municipalidades, para la primera inscripción de dominio de los predios municipales, pueden aplicar de manera supletoria las etapas de Diagnóstico físico legal y de Elaboración del informe técnico legal reguladas en dicha Directiva.

La etapa de Diagnóstico físico legal constituye la fase inicial en la que se determina el predio materia de análisis mediante los documentos técnicos respectivos. Asimismo, comprende la evaluación de su situación físico-legal a partir de la información con la que se cuente y la que se obtenga, las consultas a las posibles entidades involucradas, la inspección técnica, y demás detalles previstos en el numeral 6.1 de la Directiva N° 008-2021/SBN, en lo que fueren aplicables.

Por su parte, la etapa de Elaboración del informe técnico legal es aquella en la cual los profesionales a cargo del procedimiento suscriben un informe técnico legal, el cual debe contener las conclusiones sobre la situación físico-legal del predio, y en función a ello recomendar, de ser el caso, su primera inscripción de dominio, según los detalles previstos en el numeral 6.3 de la Directiva N° 008-2021/SBN, en lo que fueren aplicables. Además, en esta etapa se elaboran los documentos técnicos finales.

De otro lado, y a pesar de que la Sexta Disposición Complementaria Final de la Directiva N° 008-2021/SBN lo omitió regular, las municipalidades también tienen a su cargo la obligación de registrar en el Sistema de Información Naciones de Bienes Estatales (SINABIP) la ejecución del procedimiento de saneamiento físico legal del predio municipal, tal y como fluye del artículo 9 del TUO de la LGSNBE y el numeral 13.3 del artículo 13 de su Reglamento.

En suma, el procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales se compone de las siguientes etapas: (1) Diagnóstico físico legal, (2) Elaboración del informe técnico legal, (3) Emisión del Acuerdo de Concejo y su presentación ante la SUNARP, acompañado del Plano perimétrico-ubicación y de la Memoria Descriptiva, en los casos que corresponda, (4) Inscripción registral, y (5) Actualización del SINABIP.

Como puede apreciarse, se trata de un procedimiento sumamente simplificado y célere. De hecho, la excesiva simplicidad de su diseño legal perjudica las garantías mínimas que debieron establecerse para que pueda ser de conocimiento público o de los posibles interesados —en caso de estar determinados— a través de, por ejemplo, publicaciones, anotaciones preventivas o notificaciones personales, que habrían permitido que cualquier sujeto que se sienta perjudicado pudiera ejercer su derecho de defensa y, en general, habilitar el ejercicio de la fiscalización ciudadana. Así, el carácter casi automático del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales podría considerarse, en lugar de una ventaja, más bien un factor de riesgo que limita su legitimidad. En todo caso, lo cierto es que este diseño simplificado constituye una realidad jurídica en la actualidad, y como toda regulación legal, es susceptible de ser mejorada a futuro. Finalmente, en este aspecto el procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales también se diferencia del más dilatado y garantista procedimiento especial de saneamiento físico legal, el cual prevé las etapas de notificación personal o publicación, según corresponda, así como las etapas de anotación preventiva y oposición (en caso sea formulada).

5. Conclusiones

El procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales se restringe a la inscripción registral del derecho de propiedad de los predios municipales, de lo cual se colige que los únicos actos registrales que se pueden obtener a través de este procedimiento son: (a) la primera inscripción de dominio, (b) la inscripción de dominio, y (c) la independización con cambio de titular registral. Asimismo, la ejecución de este procedimiento tiene como condición necesaria o sine qua non la existencia, invocación y acreditación de un título de propiedad sobre el predio cuya inscripción se pretenda, de forma tal que el título de propiedad constituye el fundamento del procedimiento. De ello se derivan las siguientes dos consecuencias operativas: (a) el Acuerdo de Concejo que disponga la inscripción registral del derecho de propiedad del predio a favor de la municipalidad debe invocar el título de propiedad que constituya la fuente del indicado derecho, y (b) la existencia del título de propiedad debe ser acreditada en el informe técnico legal que sustente el procedimiento de saneamiento.

En suma, la ejecución del procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales permite obtener: (a) primeras inscripciones de dominio a favor de las municipalidades, respecto de aquellos predios sobre los cuales ostenten el derecho de propiedad en mérito a un título de propiedad válido y eficaz, y (b) inscripciones de dominio e independizaciones a favor de las municipalidades, respecto de aquellos predios sobre los cuales ostenten el derecho de propiedad en mérito a un título de propiedad válido y eficaz, siempre que el predio no se encuentre inscrito a favor de privados.

Finalmente, el procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales es sumamente simplificado, encontrándose estructurado a través de las siguientes etapas: (1) Diagnóstico físico legal, (2) Elaboración del informe técnico legal, (3) Emisión del Acuerdo de Concejo y su presentación ante la SUNARP, acompañado del Plano perimétrico-ubicación y de la Memoria Descriptiva, en los casos que corresponda, (4) Inscripción registral, y (5) Actualización del SINABIP.

Referencias

Vignolo, O. (2015). El sistema de fuentes de los bienes municipales peruanos. En López-Ramón, F., y Vignolo, O. (Coord.). El dominio público en Europa y América Latina (pp. 419-444). Lima: Revista de Derecho Administrativo.


* La versión original del presente ensayo fue publicada con el título de El procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales en (agosto, 2021). Gestión Pública & Control. Lima, 20, pp. 97-108, siendo que para la presente publicación ha sido materia de actualización y revisión.

** Abogado por la PUCP, egresado de la Maestría en Gestión Pública de la USMP, y especialista en Saneamiento y Gestión de Predios Estatales, con más de 9 años de experiencia profesional en la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) y el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI). Además, es conferencista y capacitador a nivel nacional en innumerables eventos sobre la indicada materia, y autor de diversos artículos sobre el régimen jurídico de la propiedad estatal publicados en revistas especializadas. Correo: [email protected]

[1]  El concepto de “predio estatal” es definido por el inciso 8 del numeral 3.3 del artículo 3 del RLGSNBE de la siguiente forma:Es una superficie cerrada por un polígono que comprende el suelo, subsuelo y sobresuelo, bajo titularidad del Estado o de una entidad que conforma el SNBE, tales como terrenos, áreas de playa, islas, y otros de dominio privado y de dominio público. Incluye los terrenos estatales con edificaciones construidas por particulares para fines privados, que no forman parte del SNA, es decir, que no se encuentran bajo administración de alguna entidad estatal, independientemente del título jurídico en virtud del cual lo ejercen; ni tampoco están destinados al cumplimiento de sus fines, tales como sedes institucionales, archivos, almacenes, depósitos, oficinas, entre otros, independientemente de su uso efectivo”.

[2] Por su parte, el concepto de “bienes inmuebles” es definido por el inciso 1 del artículo 4 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1439, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento, aprobado por Decreto Supremo N° 217-2019-EF, de la siguiente forma: “Son aquellas edificaciones bajo administración de las Entidades, independientemente del título jurídico en virtud del cual la ejercen, incluyendo los terrenos sobre los cuales han sido construidas, destinadas al cumplimiento de sus fines, tales como sedes institucionales, archivos, almacenes, depósitos, entre otros, independientemente de su uso efectivo”.
• Artículo 58 de la Constitución Política del Perú:
La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.

[3] Para una visión general de las fuentes de las que emana el ordenamiento jurídico aplicable a los predios municipales, véase: Vignolo, 2015.

[4] Numeral 22.1 del artículo 22 del TUO de la LGSNBE:

22.1 El procedimiento especial de saneamiento físico legal de los bienes inmuebles estatales que se realiza al amparo de la presente norma, comprende los actos siguientes:

a) Primera inscripción de dominio

b) Inscripción y/o aclaración de dominio.

c) Asunción de titularidad a favor del Estado y constitución automática de afectación en uso en favor de la entidad que se encuentra en posesión.

d) Inscripción y/o independización de áreas de aportes reglamentarios, vías y otras áreas otorgadas a favor del Estado en el proceso de habilitación urbana, conforme a la respectiva resolución y plano que aprueba la habilitación urbana, aprobadas con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 29090, Ley de regulación de habilitaciones urbanas y de edificaciones.

e) Aclaración del destino de los aportes reglamentarios.

f) Inscripción, aclaración o rectificación de áreas, linderos y/o medidas perimétricas, así como de sus coordenadas, de corresponder.

g) Declaratoria o constatación de fábrica, así como ampliaciones o aclaraciones de la descripción de fábrica y/o demolición.

h) Subdivisión, desmembración, fraccionamiento, acumulación e independización.

i) Constitución de servidumbres activas y pasivas.

j) Cancelación de cargas, gravámenes, limitaciones u otras restricciones al uso de la posesión y/o propiedad que conforme a ley se encuentran extinguidas y que afecten el libre uso y disponibilidad de los inmuebles.

k) Aclaración y rectificación de los asientos registrales que lo ameriten.

l) Cualquier otro acto cuya inscripción sea necesaria para el saneamiento legal de los inmuebles de propiedad estatal.

[5] Artículo 261 del RLGSNBE.- Aclaración de los actos de saneamiento físico legal
Cuando la SBN tome conocimiento, al efectuar su función de supervisión o por otro medio, de un indebido acto de saneamiento físico legal de un predio estatal por parte de una entidad, al haber cancelado la titularidad del Estado sin sustento legal o haber extendido una primera inscripción de dominio, sin contar con facultades para ello, emite resolución aclarando la inscripción de dominio a favor del Estado y disponiendo la cancelación del asiento registral indebidamente extendido. De tratarse de inmuebles estatales la SBN comunica a la DGA la aclaración registral efectuada.

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