La Administración y Potestad Aduanera en el Perú

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Manuel Solis Gayoso

Experto en aduanas, derecho corporativo, docente y gestor legal de prevención de riesgos logísticos en el comercio exterior, Adaptación y actualización del artículo “La Potestad Aduanera en la Nueva Legislación Aduanera” En Informativo “Contadores y Empresas” N° 10. 2da Quincena. Lima, Mayo 2005.   

La Aduana: aspectos conceptuales

La legislación en materia aduanera, los pronunciamientos de las entidades aduaneras, la jurisprudencia judicial y administrativa, así como los diversos estudios desarrollados sobre dicha actividad, nos permiten referirnos a la “Aduana” principalmente dentro de tres ámbitos:

  • En el ámbito administrativo, se entiende como “Aduana” a las entidades orgánicas y funcionarios que conforman la Administración Aduanera. Dicho organismo fue independiente hasta el año 2003, cuando el Estado decretó que fuera absorbido a la SUNAT por entenderse que se tratan de entes recaudatorios del gobierno central.
  • En el ámbito tributario, entendemos como “Aduanas” al tipo de impuesto denominado “derechos arancelarios” que pueden ser aplicados ya sea sobre el valor expresado en la declaración aduanera de las mercancías que ingresan al país (derechos arancelarios ad/valorem); o sobre el peso de determinadas mercancías establecidas por la ley correspondiente (derechos arancelarios específicos). En la gestión del comercio exterior, se emplea el término “derechos de aduana”.
  • En el ámbito operativo o procedimental, podemos entender como “Aduanas” a los regímenes o procedimientos legales de gestión que deben efectuar los importadores o exportadores para someter sus mercancías al control aduanero cuando ingresan o salen del país. En la gestión del comercio exterior, se emplea este significado cuando se hace referencia al “desaduanaje” de las mercancías.

La Aduana en el Perú

La historia de la Aduana en el Perú data oficialmente en la época colonial, como lo narra detalladamente Rafael García[1]. Sin embargo, durante la República dicha entidad funcionó una dirección a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas hasta el año 1992, cuando se creó la Superintendencia Nacional de Aduanas que funcionó como un organismo independiente hasta el año 2003, cuando el Estado decretó su absorción a la SUNAT, considerando que ambos organismos se trataban de entes recaudatorios de los tributos del gobierno central. Desde entonces, dicho órgano se denomina Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas, conformado por otros denominados Intendencias: unas con funciones de alcance nacional; y otras denominadas Intendencias de Aduanas “operativas” encargadas de controlar en determinadas circunscripciones del país.

Si bien las recientes reformas legislativas, como luego veremos, direccionan la labor aduanera de la SUNAT para incrementar los niveles de recaudación, cabe señalar que dicha labor no solo está vinculada a la política económica y fiscal, sino también a la política de comercio exterior, debiendo tenerse en cuenta los controles sanitarios, portuarios, aeroportuarios y viales; así como el control efectuado por algunas autoridades durante el ingreso y salida de mercancías restringidas (que requieren alguna autorización), impidiendo estas operaciones si se tratan de mercancías prohibidas.

La Potestad Aduanera de la SUNAT

La labor aduanera se encuentran amparadas en la Ley General de Aduanas, Decreto Legislativo N° 1053 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 010-2009-EF, así como por las normas complementarias como los procedimientos aduaneros aprobados por la Administración Aduanera. Esta labor consiste en desarrollar determinadas acciones para las cuales se requiere contar con la “Potestad Aduanera”, es decir, contar con un conjunto de facultades y atribuciones con el fin de controlar el ingreso, la permanencia, el traslado y la salida de las mercancías, las personas y los medios de transporte.

La Ley General de Aduanas, define como Potestad Aduanera al “conjunto de facultades y atribuciones que tiene la Administración Aduanera para controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de personas, mercancías y medios de transporte, dentro del territorio aduanero, así como para aplicar y hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el ordenamiento jurídico aduanero” (artículo 164º).

El conjunto de facultades y atribuciones se traducen en diversas acciones que podemos establecer a partir de la división de Poderes del Estado Peruano: Cuando la Aduana se encarga de hacer cumplir la legislación y de gestión orientada a brindar sus servicios en forma eficiente, dicho órgano ejerce una Potestad Ejecutiva. En caso se encargue de elaborar procedimientos administrativos y darle aprobación normativa emitiendo Resoluciones de Superintendencia, Circulares o Directivas de alcance general, la Aduana ejerce una Potestad Legislativa. Finalmente, sus órganos o intendencias son competentes parar pronunciarse respecto de las controversias que surjan en la operativa aduanera, la Aduana ejerce entonces la Potestad Jurisdiccional en la vía administrativa.2

Ministerio de Hacienda (hoy Ministerio de Economía y Finanzas). GARCIA, Rafael. La aduana en el Perú: transformaciones, logros y perspectivas. Centro de Estudios de Promoción y Desarrollo DESCO. Lima, Julio 2014.

2 La potestad ejecutiva aduanera se respalda en la propia definición prevista en el artículo 164º de la Ley General de Aduanas (LGA). La potestad legislativa se desprende de lo dispuesto por el segundo párrafo del artículo 4 de la LGA “para el desarrollo y facilitación de las actividades aduaneras, la Administración Aduanera deberá expedir normas que regulen la emisión, transferencia, uso y control de documentos e información, relacionados con tales actividades, sea ésta soportada por medios documentales o electrónicos que gozan de plena validez legal”. Mientras que la potestad jurisdiccional en la vía administrativa, surge en virtud de los dispuesto por el Código Tributario (artículo 124º, inciso a). Por esta razón, observamos que la naturaleza de la Potestad Aduanera – explicado en una publicación de mi autoría- se conserva en el Decreto Legislativo Nº 1053. SOLIS, Manuel. “La Potestad Aduanera en la Nueva Legislación Aduanera”. En Informativo “Contadores y Empresas” N° 10. 2da Quincena. Lima, Mayo 2005.

El ejercicio de la Potestad Aduanera, incluida la verificación que realizan la Aduana para controlan las mercancías, se encuentra detallado en la Ley General de Aduanas (artículos 165º y 166º) y significan que corresponde a la Aduana controlar:

  • Los datos de la documentación comercial y aduanera;
  • La partida arancelaria de la mercancía;
  • El sustento del valor declarado;
  • Las transacciones comerciales y sus pagos a través de la bancarización;
  • El pago de los tributos y demás recargos;
  • El acogimiento a los beneficios tributarios y aduaneros vigentes;
  • Las descripciones mínimas, estado, origen y rotulado de las mercancías;
  • Las marcas protegidas por INDECOPI (medidas de frontera)

Si bien la Potestad Aduanera permite realizar una serie de controles con amplias facultades, cabe precisar que estos no son ilimitados porque deberán observar los principios generales de derecho administrativo (buena fe y presunción de veracidad), así como el principio de facilitación del comercio exterior, sin perjuicio de velar por el interés fiscal[2].

Las recientes reformas aduaneras y sus fines

Las reformas que se vienen implementando a raíz de las modificaciones a la Ley General de Aduanas, aprobado por decreto legislativo Nº 1433 y publicado el 16 de setiembre de 2018, justamente tienen como una finalidad adecuar nuestra legislación a las disposiciones del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, dentro del Protocolo de Enmienda por el cual se estableció la Organización Mundial de Comercio (Anexo 1 A del Acuerdo de Marrackech), las cuales contemplan una serie de medidas destinadas a simplificar los procedimientos aduaneros.

Sin perjuicio de ello, las recientes modificaciones persiguen también fines recaudatorios, reflejados en las siguientes medidas:

  • La nueva categorización de los operadores de comercio exterior que determinará el tipo y monto de garantía requerida para que pestos puedan obtener o renovar la respectiva autorización aduanera;
  • La ampliación de infracciones y sanciones aplicables a dichos operadores, como por ejemplo la multa por clasificación arancelaria errónea sin incidencia tributaria, el comiso de la mercancía no manifestada por el transportista pese a que ésta figura en la DAM[3], etc.;
  • La declaración obligatoria de las mercancías bajo la modalidad de despacho anticipado, es decir, antes de su llegada en el respectivo medio de transporte, declaración con la cual nacerá la obligación tributaria aduanera;
  • La eliminación del régimen de incentivos aplicable para rebajar las multas aduaneras;
  • La ampliación de 4 a 8 años del plazo máximo de prescripción para efectuar la cobranza de la deuda tributaria aduanera y de las multas5;

Finalmente, estamos a la espera de las modificaciones que deberán efectuarse al Reglamento de la Ley General de Aduanas, en las cuales conoceremos mayores reformas a la legislación aduanera que analizaremos oportunamente6.

Diciembre, 2019

[1] Según lo reseña el autor, en octubre de 1773 el entonces Virrey don José Manuel Amat y Juniet promulgó el primer Reglamento de Comercio y Aduanas de esta parte del continente, surgiendo la Real Aduana que formó parte del entonces

[2] La Ley General de Aduanas, establece que “Los servicios aduaneros son esenciales y están destinados a facilitar el comercio exterior, a contribuir al desarrollo nacional y a velar por el control aduanero y el interés fiscal.”(artículo 4º, primer párrafo).

[3] Cabe señalar que el Manifiesto de carga, es el “documento que contiene información respecto del número de bultos; del peso, identificación y descripción general de la mercancía que comprende la carga, incluida la mercancía a granel; del medio o unidad de transporte; así como del documento de identificación y nombre o razón social del dueño o consignatario”.