Sentencia ordena consultar actos normativos del Congreso

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Por Juan Carlos Ruiz Molleda, abogado de IDL

La Confederación Nacional Agraria (CNA) con el patrocinio legal de la ONG IDLADS han obtenido una importante sentencia en defensa del derecho a la consulta previa. Desde acá nuestra felicitación al equipo legal de IDLADS por esta batalla legal ganada.

Se trata de la sentencia expedida en el proceso de cumplimiento recaído en el Exp. No 08243-2017 seguido ante la 1ra Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, en una demanda contra el Congreso de la República por falta de consulta de los actos normativos (leyes) del Poder Legislativo.

Luego de los casos Chambila (STC 03066-2019-PA) y Fenap (STC 01171-2019-PA) donde el TC negó la procedencia del amparo para proteger la consulta previa, esta sentencia de CNA reafirma el derecho a la consulta y su protección a los procesos constitucionales. 

Este pronunciamiento se suma a los pronunciamientos del TC en el caso Asacasi (STC No 03326-2017-PA, https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2023/03326-2017-AA.pdf ), y Línea de Transmisión Eléctrica Moyobamba Iquitos (STC 00151-2021-PA, https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2021/00151-2018-AA.pdf), ambos litigados por IDL, en los cuales el este reitera la vigencia del derecho a la consulta y la procedencia de su protección a través de los amparos.

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El fallo del caso de CNA ordena dos cosas fundamentalmente, la consulta de los actos normativos del Congreso que afecten a los pueblos indígenas primero y luego que se discuta un proyecto de ley pasado que regulaba la consulta de los actos normativos del Congreso.

En relación con el 1er extremo del fallo hay dos problemas. ¿Qué proyecto de ley debe consultarse? No queda claro esto. Quizá hubiese sido bueno pedir la consulta de un proyecto de ley en concreto en esta demanda de cumplimiento. Aunque posiblemente el Congreso pueda haber respondido y argumentado que la vía era el amparo. 

Y la segunda crítica al 1er extremo del fallo que se pueda hacer, es que ya el TC ha dicho en una sentencia litigada por el propio IDLADS, que no se puede pedir la consulta de en abstracto sino de un proyecto extractivo o de una norma en concreto. (Exp. No 02420-2012-AC, f.j. 32, 33 y 34, https://tc.gob.pe/jur…/2016/02420-2012-AC%20Resolucion.pdf). Este extremo es doctrina jurisprudencial y puede ser invocado contra esta sentencia, y podría ser el argumento central para un amparo contra sentencia en caso está queda consentida.

En relación con la segunda parte del fallo, que ordena la discusión de un proyecto de ley concreto, si bien nos parece importante obligar al Congreso a regular la consulta de sus leyes, el mandato es que se discuta el proyecto. El problema es que no queda claro que pasa si el Congreso no apruebe este proyecto y no hay acuerdo. No se puede obligar al Congreso a aprobar un proyecto de ley. 

¿Qué hacer entonces?

En nuestra opinión, siguiendo la doctrina de lo necesario y lo posible del TC (STC 05427-2008-PC, f.j. 22, https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/05427-2009-AC.pdf) cuando se trata de obligar a sacar leyes que concretan derechos, los jueces no pueden quedarse cruzado de brazos ante un supuesto de ocio legislativo, es decir ante la inacción del Congreso. La Constitución en el artículo 139.8 dice que no puede dejarse de administrar justicia o vacío de la ley.

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Robert Alexy precisa: “Como lo ha mostrado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal [alemán], en modo alguno un tribunal constitucional es impotente frente a un legislador inoperante. El espectro de sus posibilidades procesales-constitucionales se extiende, desde la mera constatación de una violación de la Constitución, a través de la fijación de un plazo dentro del cual debe llevarse a cabo una legislación acorde con la Constitución, hasta la formulación judicial directa de lo ordenado por la Constitución”. (Alexy, R., Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, p. 497).

En consecuencia, debió haberse hecho lo mismo que hizo el TC en la STC 00022-2009-PI (https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/00022-2009-AI.html), ante la falta de una ley que regule la consulta de actos administrativos que afecten a los pueblos indígenas.

En esta sentencia el TC regulo reglas sobre cómo debía realizarse la consulta previa de actos administrativos. Y esto lo hizo bajo la premisa que las normas constitucionales incluso las de origen convencional, no necesitan la intermediación legislativa para desplegar efectos normativos. 

En el fundamento 13 de la STC 00022-2009-PI el TC reconoce que el juez constitucional tiene la facultad de configurar las reglas necesarias para la consulta previa: “la omisión en la regulación de algún mandato ius fundamental contenido en un tratado internacional tampoco habilita al Estado a incumplir con las obligaciones emanadas de él. En todo caso, frente al vacío o deficiencia de la ley los entes jurisdiccionales no pueden dejar de administrar justicia (art. 139, inciso 8 de la Constitución). Desde luego, ello coloca al juez que debe aplicar dicha norma en una situación delicada y compleja, por cuanto, tendrán que configurar los elementos y requisitos del derecho sobre la base de situaciones concretas.” (STC 00022-2009-PI, f.j. 13)

En el peor de casos el juez constitucional, en este caso la sala constitucional, pudo sostener que estas reglas que ella fije eran vigentes mientras el Congreso regulaba la consulta de las leyes, perdiendo vigencia o siendo subrogadas cuando está ley del Congresi se promulgué. 

El fundamento de esta tesis es que han pasado 29 años de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT y de la exigibilidad de la consulta, y no se puede esperar eternamente a que el Congreso lo haga, perjudicando con su ocio legislativo a los pueblos indígenas.

Quizá hubiese sido bueno que el caso suba al TC para que este desarrolle las reglas de la consulta previa de las leyes ante la inacción del Congreso, como ocurrió en la STC 00022-2009-PI. 

Consideramos que esta sentencia es un paso adelante en la lucha por la vigencia de los derechos de los pueblos indígenas, razón por la cual felicitamos a CNA y a IDLADS por este logro alcanzado.

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