Vacancia presidencial: ¿Mecanismo de control político o instrumento de ingobernabilidad vigente?

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¿Mecanismo de control político o instrumento de ingobernabilidad vigente?

Por: JOSUÉ MAURO MAROCHO ORUÉ

Bachiller en Derecho por la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco

SUMARIO: 1.Introducción, 2. La vacancia presidencial y sus antecedentes constitucionales, 3. La vacancia presidencial en la Constitución política de 1993 y su naturaleza jurídica, 4. La incapacidad moral permanente, 5. La vacancia presidencial en el Derecho comparado, 6. Precedentes de aplicación de la vacancia presidencial, 7. Excesos y retrocesos en la aplicación de la vacancia presidencial, 8.Conclusiones, 9. Referencias bibliográficas.

  1. Introducción

Hoy en día, la crisis sanitaria se vio agravada debido al conflicto jurídico-político  entre el Poder Ejecutivo y Legislativo, situación que los peruanos presenciamos hic et nunc; prueba de ello,  fue la aprobación de la vacancia presidencial por los parlamentarios de las diferentes bancadas, los mismos consumaron la aplicación de este instrumento constitucional frente al destape de presuntos actos de corrupción (coimas) que nuestro mandatario habría cometido cuando todavía ostentaba el cargo de presidente regional de Moquegua.

Por lo que, nuevamente el presidente Martín Vizcarra Cornejo afrontó este proceso político por la causal de incapacidad moral permanente y declinó ante el Congreso, lo que obviamenteevidencia la fragilidad del aparato estatal y evidencia una puerta abierta a la ingobernabilidad del país por la pugna reiterativa de poder entre el Legislativo y Ejecutivo.

Siendo así, en el presente artículo realizaremos un análisis in latu sensu de lo que representa la aprobación de la vacancia presidencial, su naturaleza jurídica, su regulación en nuestra carta magna y la ambigüedad  constitucional que no resolvió el Tribunal Constitucional al declarar improcedente la contienda de competencia formulada por el expresidente Martín Vizcarra .

  • La vacancia presidencial y sus antecedentes constitucionales

Debemos entender por vacancia presidencial a la facultad e instrumento de control político que ejerce el Congreso de la República sobre el Poder Ejecutivo para la disposición del cargo presidencial por las casuales previstas en nuestra Carta magna.

Siendo así, respecto a la figura de la vacancia presidencial, entre sus antecedentes constitucionales tenemos:

  • En la Constitución Política de 1834, se reguló por primera vez de manera explícita que: “El Presidente de la República vaca por muerte, admisión de su renuncia, perpetua imposibilidad física, destitución legal y término de su periodo constitucional”[1].
  • En la Constitución para la República del Perú de 1920, se dispuso la vacancia de la Presidencia de la República por la “permanente incapacidad moral declarada por el Congreso”[2]; es decir que, con la primera Constitución del siglo XX, se estableció que sería el Congreso quien determinaría la capacidad o incapacidad moral del Presidente para ejercer su función, reconociéndosele esta competencia en el numeral 14 del Art. 83°[3].
  • En la Constitución Política de la República de 1933, se dispuso, mediante el numeral 1 del artículo 144°, la vacancia de la presidencia por la “permanente incapacidad moral declarada por el congreso”[4], reconociéndole esta facultad a dicho órgano con el numeral 12 del Art. 123°; habiendo correspondido en tal caso, que el Congreso elija un presidente para el resto del período[5], encontrándose el Parlamento obligado a realizar ello dentro de los tres días de declarada la vacancia.
  • En la Constitución de 1979, la institución de la vacancia presidencial por incapacidad moral fue recogida mediante el numeral 1 del Art. 206°[6]; con el cual se dispuso que la presidencia vacaba por la “incapacidad moral declarada por el Congreso”. No olvidemos que el Congreso de la Constitución de 1979 fue diseñado bicameralmente, integrándose su competencia para declarar incapaz moral al Presidente de la República[7], por el que se le reconoció la capacidad de ejercer las demás atribuciones otorgadas a él por la dicho cuerpo normativo; no obstante, se omitió establecer las competencias correspondientes a la Cámara de Diputados y las correspondientes a la Cámara de Senadores.

Por lo que, podemos afirmar que la institución de la vacancia presidencial fue históricamente promovida por el Congreso de la República, como único órgano legitimado para sancionar políticamente y separar de manera inmediata del cargo al presidente de la república por la causal de incapacidad moral permanente.

  • La vacancia presidencial en la Constitución política de 1993 y su naturaleza jurídica

En la actualidad, la vacancia presidencial se encuentra establecida en el artículo 113° de la Constitución Política vigente, que refiere: “La Presidencia de la República vaca por: 1) Muerte del Presidente de la República; 2) Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso (…)”[8].

Siendo así, haciendo una interpretación in strictu sensu, para la aplicación de la norma se debe contar con la declaración de la incapacidad moral permanente del presidente por parte del Congreso de la República, teniendo como consecuencia jurídica directa e inmediata la vacancia de este.

Por lo que, la declaratoria de incapacidad moral permanente no necesariamente se desprendería de la actividad valorativa del Congreso respecto a las “conductas inmorales del presidente”, sino de la voluntad de los parlamentarios que la aprobarían como tal.

De la misma forma, se ha establecido que el pedido de vacancia precisará “los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta, así como de los documentos que lo acrediten, o, en su defecto, la indicación del lugar donde dichos documentos se encuentren[9]”; no obstante, esta regulación no implica, no desarrolla un canon correspondiente a los deberes de fundamentación o de prueba, ni dispone una sanción por incumplir con estas disposiciones, ya que el Congreso es el director de esta institución.

En consecuencia, su naturaleza jurídica se fundamenta en  que el Poder Legislativo, como órgano representante de la voluntad popular, se encuentra en libertad de categorizar libremente determinada conducta como conducente a la incapacidad moral permanente de su ejecutor; quedando el Congreso obligado, si bien no a que su declaración guarde correspondencia con imperativos morales preexistentes, a demostrar la comisión por parte del presidente del acto que el Congreso declara como inmoral según a su apreciación política.

  • La incapacidad moral permanente

Sin duda, lo moral, tiene que ver con la existencia objetiva de un hecho que genere indignidad para el cargo, entonces, ingresa ahí un debate mayor o de fondo, respecto de la moral en la política, ya que no se debe perder de vista la naturaleza política de la imputación y del juzgamiento, en ese sentido, dice Yannuzzi[10], que la democracia introduce un fuerte relativismo moral, relativismo que, si bien permite la coexistencia en un plano de igualdad de las distintas concepciones que circulan en toda sociedad compleja, no puede ser sostenido en la dimensión política.

En consecuencia, se podría sostener que la incapacidad moral es:

Una figura de excepcional gravedad que entraña un juicio de valor ético-moral para establecer si el presidente cumple con la condición de idoneidad ético-moral para gobernar y representar al país. (…); es por ello que se debe plantear con claridad y suficiencia cuáles son aquellos actos y omisiones que constituyen causal suficiente para que el presidente sea indigno para continuar ejerciendo el cargo. (…) tiene entonces la obligación de desenvolverse con una conducta que revele esta voluntad de servicio[11].

  • La vacancia presidencial en el Derecho comparado

Para poder analizar mejor esta institución, corresponde visualizar el panorama normativo en el contexto internacional:

  • Estados Unidos de Norte América

La Constitución Federal de los Estados Unidos de Norteamérica de 1787 establece que:

En caso de que el Presidente sea separado de su puesto, de que muera, renuncie o se incapacite para dar cumplimiento a los poderes y deberes del referido cargo, este pasará al Vicepresidente y el Congreso podrá preveer por medio de una ley el caso de separación, muerte, renuncia o incapacidad, tanto del Presidente como del Vicepresidente, y declarar que funcionario fungirá como Presidente hasta que desaparezca la causa de incapacidad o se elija un Presidente[12]

  • Colombia

La Constitución de Colombia de 1991 regula la vacancia del cargo presidencial en los  términos de “falta absoluta”, tal como se detalla a continuación: “Son faltas absolutas del Presidente de la República su muerte, su renuncia aceptada, la destitución decretada por sentencia, la incapacidad física permanente y el abandono del cargo, declarados éstos dos últimos por el Senado (…)[13]

  • Ecuador

La Constitución de la República de Ecuador del 2008 regula la figura de la vacancia presidencial en los siguientes términos:

La Presidenta o Presidente de la República cesará en sus funciones y dejará vacante el cargo en los casos siguientes:

(…)

4. Por incapacidad física o mental permanente que le impida ejercer el cargo, certificada de acuerdo con la ley por un comité de médicos especializados, y declarada por la Asamblea Nacional con los votos de las dos terceras partes de sus integrantes (…)[14].

Por lo que, cabe resaltar que a comparación de nuestra Constitución política de 1993, la tratativa internacional que se le brinda a las causales de vacancia en otros países es más objetiva y específica, descartando todo tipo de interpretación extensiva de iure.

  •  Precedentes de aplicación de la vacancia presidencial

En nuestra historia republicana, tenemos antecedentes que evidencian la ejecución de este instrumento de control político, tales como:

  1. Caso de José Mariano de la Riva Agüero y Sánchez Boquete, primer presidente del Perú que fue vacado en el año 1823, donde dicha declaratoria de vacancia respondió a las pugnas políticas entre Riva Agüero y el Congreso de la República, en medio de un escenario todavía turbulento por la consolidación de la independencia.
  2. Caso de Guillermo E. Billinghurst Angulo, vacado en su mandato de presidente de la República en el año 1914, tras un intento de disolver el Congreso y convocar a consulta popular.
  3. Caso de Alberto Fujimori Fujimori, vacado en el año 2000. Como este presidente se fue del país y envío al Congreso de la República su renuncia al cargo desde Japón a través de un fax; motivo por el cual, el órgano legislativo no acepta tal renuncia y más bien declara la vacancia de su mandato por incapacidad moral, la que fue acordada por el voto aprobatorio de la mayoría simple de los congresistas presentes en el hemiciclo con bien lo señala Bernales Ballesteros[15].
  4. Caso de Martín Vizcarra Cornejo, vacado por el nuevo Congreso de la República en el año 2020 (tras la disolución del anterior pleno), debido a presuntos actos de corrupción en los que habría incurrido cuando ostentaba el cargo de Gobernador Regional de Moquegua e indicios del delito de tráfico de influencias.

Siendo así, en la historia política de nuestro país, podemos evidenciar la pugna y tensión de poder entre el Congreso y el Gobierno como causas que determinaron la salida del presidente bajo el pretexto de una incapacidad moral, donde son las consideraciones políticas las que implicaron la terminación del ejercicio del cargo. Así, bajo las formas de la vacancia, se escondió más bien una valoración propia de un juicio político que se utilizó como instrumento de ataque.

No obstante, en el caso de Alberto Fujimori, el uso de esta facultad constitucional del Congreso fue materializado como sanción inmediata a la corrupción, lucha contra el deterioro de las instituciones del Estado y desgaste del poder político del Ejecutivo; circunstancias objetivas que sin duda justifican su aplicación.

Por otro lado, en el caso del señor Martín Vizcarra Cornejo, la vacancia generó una ola de inestabilidad política e incertidumbre institucional, ya que el sucesor constitucional Manuel Merino de Lama asumió la presidencia; no obstante, debido a la represión policial ( muertes de dos jóvenes) y serios cuestionamientos de la población declinó al cargo y el señor Francisco Sagasti actualmente ocupa este cargo.

  • Excesos y retrocesos en la aplicación de la vacancia presidencial

En la actualidad, el panorama político y la aplicación jurídica  reciente de esta figura constitucional, data del periodo del señor Pedro Pablo Kuczynski y del actual mandatario Martín Vizcarra Cornejo, quienes debido a las investigaciones y sus presuntos actos de corrupción, fueron blanco fácil del control político.

Asimismo, en el panorama actual (pandemia), “la interpretación” y aplicación antojadiza de esta figurase agrava aún más después del fallo del Tribunal Constitucional que declaró IMPROCEDENTE la demanda competencial formulada por el ex mandatario Martín Vizcarra, generando un ambiente de incertidumbre jurídica, ya que aún no se precisó in strictu sensu los alcances e interpretación extensiva de la causal de Incapacidad moral permanente, lo que obviamentedeviene en una herida abierta hasta la fecha.

Frente a ello, el Congreso de la República debería dejar de politizar ex nunc la interpretación del ordenamiento jurídico constitucional, puesto que se evidenciaría la sed del poder absoluto, desnaturalizando la moralidad interna de los mecanismos de pesos y contrapesos.

Por ende, podemos afirmar que la aplicación de este instrumento constitucional obedece a la coyuntura política de nuestro país, donde la democracia lamentablemente en estos últimos 30 años prior tempore, fue relegada y deteriorada in ratione loci.

  • Conclusiones
  • La vacancia presidencial es sin duda una institución de control político que faculta al Poder Legislativo la destitución discrecional del mandatario por la causal de incapacidad moral permanente, la misma que es iniciada, procesada y sancionada por este mismo órgano.
  • Se debe desarrollar in latu sensu la regulación constitucional y jurisprudencial de este instrumento de control político, ya que actualmente adolece de garantías objetivas para su correcta aplicación y puede ser objeto de desnaturalización e instrumentalización en la pugna por el poder político.
  • La implementación de reformas constitucionales garantizará objetivamente el proceso de vacancia presidencial, ya que el Congreso de la República no puede ser juez y parte en esta institución.
  • La Constitución política de 1993 debe establecer objetivamente los supuestos de vacancia presidencial, tal como lo desarrolla el Derecho comparado; a fin de descartar todo tipo la ambigüedad e interpretación antojadiza respecto a la incapacidad moral permanente y los demás lineamientos constitucionales.
  • El Tribunal Constitucional, como intérprete de la Constitución perdió la oportunidad histórica de regular los alcances de la Incapacidad moral permanente al declarar IMPROCEDENTE la demanda competencial del Poder Ejecutivo.
  • Referencias bibliográficas
  • Bernales Ballesteros, Enrique. “Parlamento y ciudadanía. Problemas y alternativas”. Lima: Comisión Andina de Juristas, 2001, pp.  130-133
  • Constitución Política de 1834.
  • Constitución Política de 1920.
  • Constitución Política de 1933.
  • Constitución Política de 1979.
  • Constitución Política de 1993
  • Reglamento del Congreso de la República
  • Constitución Federal de los Estados Unidos de Norteamérica de 1787.
  • Constitución de Colombia de 1991.
  • Constitución de la República de Ecuador de 2008.
  • García, Magno. “La vacancia por incapacidad moral del Presidente de la República”. En Universidad Católica del Perú. Lima, 2013. Disponible en: http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/4669/GARCIA_CHAVARRI_MAGNO_VACANCIA_PRESIDENTE.pdf?sequence=1&isAllowed=y.

[1] Artículo 80° de la Constitución Política de 1834.

[2] Numeral 1 del artículo 115° de la Constitución Política de 1920.

[3] “Art. 83. – Son atribuciones del Congreso: 1. (…) 14. Resolver sobre la incapacidad del Presidente en los casos a que se refiere el inciso primero del artículo 115. 15. (…)”

[4] Artículo 144° de la Constitución Política de 1933.

[5] Artículo 149° de la Constitución Política de 1933.

[6]Artículo 206. – La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte por: 1. Incapacidad moral o permanente incapacidad física declarada por el Congreso (…)”

[7] Numeral 8 del artículo 186° de la Constitución Política de 1979.

[8] Artículo 113° de la Constitución Política de 1993

[9] Art. 89-A del Reglamento del Congreso de la República

[10] Yannuzzi, María de los Ángeles. Ética y política en la sociedad democrática, 2005. Disponible aquí: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=63310105 [Consulta: 28 de octubre de 2020].

[11] Fundamentos de derecho 5 a 7 de la moción de orden del día 5295, p. 20.

[12] Artículo 2º, primera sección, cláusula 6º de la Constitución Federal de los Estados Unidos de Norteamérica de 1787.

[13] Artículo 194° de la Constitución de Colombia de 1991.

[14] Artículo 145° de la Constitución de la República de Ecuador de 2008.

[15] Cf. Bernales Ballesteros, Enrique (coord). Parlamento y ciudadanía. Problemas y alternativas. Lima: Comisión Andina de Juristas, 2001, pp.  130-133

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