¿Y el agotamiento de la vía administativa?

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Por: Miguel Alonso Puma Muñoz
Abogado colegiado en el Colegio de Abogados de Lima, con experiencia en Derecho Laboral.

Hace unos días tome conocimiento de un proceso laboral de indemnización por responsabilidad civil contractual que inició la procuraduría del sector contra unos funcionarios a consecuencia de la entrega de tarjetas electrónicas de soporte nutricional durante el año 2020 para el personal de la Entidad.

La demanda se sujeta a un Informe de Control emitido por el Órgano de Control Interno, en el referido Informe se recomendó iniciar las acciones administrativas contra los funcionarios y servidores que participaron en el procedimiento para la entrega de las tarjetas electrónicas por soporte nutricional al personal de la referida entidad con la finalidad de deslindar responsabilidad administrativa. Así también, iniciar la acción civil por el daño ocasionado.

Al sustentarse la demanda en el Informe de Control corresponde aclarar su vinculación. La Ley No. 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República ha establecido que el carácter de los Informes de Control constituye actos de la administración interna de los órganos conformantes de éste, y pueden ser revisados de oficio por la Contraloría General, sin perjuicio de la adopción de las medidas correctivas que correspondan[1].

Se debe tener en claro los efectos de un acto de administración interna. Por ello, se tiene que recurrir al Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimientos Administrativo General aprobada por el Decreto Supremo No. 004-2019-JUS que prevé; son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. No son actos administrativos: Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios[2]. Per se, el acto de administración interna no está destinado a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos en una situación concreta.

Teniendo en cuenta la teoría de los actos de la administración pública se precisa la diferencia entre tres figuras principales, (i) actos administrativos, (ii) actos de administración y (iii) actos materiales. El acto administrativo modifica, regula o extingue una relación jurídica [Resolución generalmente]. El acto de administración no crea, no modifica, no extingue no regula una situación jurídica, pero prepara la emisión del acto administrativo [opiniones – informes y dictámenes]. El acto material son actos que realiza la administración para ejecutar un acto administrativo [clausura de local – entre otros][3].

En el proceso laboral se pretende la Indemnización por daños y perjuicios para el funcionario por haber transgredido la normativa presupuestal del periodo 2020, no cumpliendo con su responsabilidad de cautelar los fondos públicos mediante el control de gasto en su calidad de funcionario público, el que se sustenta en el Informe de Control.

Es decir, se tiene como CAUSA ORIGEN del supuesto perjuicio económico que el funcionario en el ejercicio de su cargo de Director de la Entidad permitió la entrega de las tarjetas electrónicas de soporte nutricional transgrediendo la normativa presupuestal del periodo 2020, no cumpliendo con su responsabilidad de cautelar los fondos públicos mediante el control de gasto[4]. Y, como CONSECUENCIA el daño económico causado por la supuesta vulneración al deber funcional en la que habría incurrido el Funcionario [causa origen].

Sin embargo, al ser el demandado un Funcionario Público, la vía para determinar la responsabilidad funcional será el Procedimiento Administrativo Disciplinario [PAD], en donde elFuncionario ejerciendo su derecho a la defensa presentará sus descargos, podrá solicitar el uso de la palabra, impugnar el acto administrativo, donde siguiendo un debido procedimiento se determinará si existe o no responsabilidad funcional. Ergo, para determinar la causa origen del daño alegado se tiene pendiente un PAD a resolver, lo cual evidencia la falta de agotamiento de la vía administrativa para proseguir con el proceso.

En ese contexto de acuerdo al artículo 19°[5] de la Ley Procesal Laboral – Ley No. 29497, y el artículo 446° inciso 5) del Código Procesal Civil la parte demandada podrá plantear la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa.

Me explico, se comprende la necesidad de agotamiento de la vía administrativa como uno de los presupuestos materiales de la pretensión o de la sentencia de fondo. La regulación del agotamiento de la vía administrativa antes de iniciar un proceso judicial, se basa en la autotutela de la Administración Pública de sus propios actos antes de la posibilidad de error que haya cometido, sin acudir a un tercero imparcial. Se señala que es un presupuesto procesal la pretensión de agotar la vía administrativa, en tanto el juez no podrá resolver el fondo de una litis por que la Administración debería tener la oportunidad de revisar sus actos administrativos.[6]

Es importante resaltar que la responsabilidad administrativa tiene una finalidad sancionadora. Dicho ello, se tiene pendiente de resolver el PAD siendo ello óbice para proseguir con el proceso laboral toda vez que la responsabilidad funcional tendrá que dilucidarse en el PAD.

En el caso de la responsabilidad civil tiene una finalidad reparadora que cuenta con sus elementos propios como antijuricidad, factor de atribución, nexo causal, y daño. En el presente caso la antijuricidad devendrá del PAD, por lo que no corresponde al juzgado laboral pronunciarse sobre el fondo de la demanda si no se cumplen con los elementos copulativos de la responsabilidad civil.

Sumado a ello, se denota la incompetencia del juzgado laboral por razón de la materia ya que la demanda tiene como uno de sus fundamentos la atribución de una responsabilidad funcional [causa origen], lo cual no se podrá ventilar en el proceso laboral ya que tal situación se tendrá que dilucidar en un PAD. Es importante precisar que la incompetencia por razón de la materia podrá ser declarada de oficio, no solo al calificar la demanda sino también, de manera excepcional en cualquier estado del proceso de conformidad a lo previsto en el artículo 35 del Código Procesal Civil.  

Por las razones expuestas se podrá responder el cuestionamiento señalando que no se debería proseguir con el proceso laboral siendo que el juzgado debería declarar improcedente la demanda. Es mejor estar en brazos de la justicia que estar en sus manos[7].


[1] Ley 27785. – en su artículo 24° 

[2] T.U.O. Ley 27444. – Artículo 1.- Concepto de acto administrativo

[3] https://www.youtube.com/watch?v=O1og-K2jhNE por José Pacori

[4] Demanda folio 885 – Antijuricidad.

[5] Ley 29497. Segundo párrafo – La contestación contiene todas las defensas procesales y de fondo que el demandado estime convenientes […].

[6] MONROY GÁLVEZ, Juan. Diccionario Procesal Civil. Primera Edición noviembre 2013. Lima: Gaceta Jurídica, 2013. p.125

[7] Mary Mc Carthy: Frase original “Es mejor estar en brazos de una mujer que en sus manos”.

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